台湾行政区域研究会报告书 中华文库

本会奉命成立，其任务在研究台湾各级行政区域应如何划分及各级机关（行政机关与民意机关）应如何组织，作成具体建议，以为将来接收台湾时设施之参考。会员除由本会各工作同志担任外，并聘请主管部、本局有关组人员及专家多人参加，先后共开会四次，曾就行政区域与各级行政机构及民意机关组织问题，分别研讨，获得初步结论，兹提出报告如左：

一、关于行政区域者

台湾在清末割让于日前，即已设置巡抚，粗具省之规模。故收复之后，就原有之疆域设省，已为中央之定策，此点毋待多论。而“台湾接管计划纲要”第八条规定：“地方政制，以台湾为省，接管时正式成立省政府，下设县市，就原有州、厅、支厅、郡、市改组之，街庄改组为乡镇，保甲暂仍其旧”。及同纲要第十三条规定：“台湾原有之三厅，改称为县，不变更其区域，原有之州、市，以人口（以十五万左右为原则）、面积、交通及原有市、郡、支厅疆界（以合二三郡或市或支厅，不变更原有疆界为原则）为标准，划分为若干县市，县可分为三等，街庄改组乡镇，其原有区域，亦暂不变更。”皆为对于行政区域问题之原则的指示，本此原则，吾人曾提出左列四项问题，加以研究。

㈠行政督察专员制度，台湾是否需要？

㈡乡镇区域依现行街庄区域抑重新划分？

㈢台湾现行保甲制度是否保留？抑照国内的保甲制度加以改组？

㈣县市区域如何划分？

关于第一问题，吾人一致意见，均认为台湾无设置行政督察专员的必要。因行政督察专员制度，系南昌经营所创设，初仅适用于剿匪省分，名为行政督察，实则偏重剿匪，此种制度，虽渐推行于各省，而其原因，仍一在治安问题，一则由于距离，盖我国内地交通尚未臻发达之境也。台湾在敌人统治之下，行政早上轨道，将来收复，虽不免使用武力，但军事一经既定，治安当可确保，且幅员不广，交通至便，自无设置督察专员之必要。又依据建国大纲，地方只有省县两级，行政督察专员制度仅为一时之权宜，现我国实施宪政在迩，此种权宜制度，更不必施行于台湾。

关于第二问题，吾人均主张：即现有街庄区域改为乡镇。街改为镇，庄改为乡，不必重新划分。盖现时台湾街庄之构成条件，与我国乡镇大体相若，自以不必分更为便。

关于第三问题，吾人则一致主张：废除保甲制度，台湾保甲制度与我国现行保甲制度，名称虽同，实际则异。因我国现行保甲制度，为乡镇内之组织，而台湾保甲制度，与街庄毫无关系，完全为警察之统制机构，其目的在镇压人民反侧。台湾同胞，对此制度久感痛苦，唯在敌人高压之下，莫可如何耳。故将来收复台湾后，此种制度，自无保留之必要。近见敌方广播，为欲收揽台湾人心，亦经宣布决定本年内废除台湾保甲制度。足见此种制度，只为箝民制度之工具，决不适于今日也。吾人又何以不主张将我国现行保甲制度移殖于台湾？因乡镇完全为自治团体，保甲则带有部属性质。我国因乡镇基础未固，例如户口清查，即未能彻底办到，故不得不暂容保甲于乡镇之内，而今日台湾则不然，不但行政推行，无须保甲，而街庄自治条件，亦较其备，更无庸保甲为其内层。且我国于将来收复台湾时，即宣布废除敌人数十年来用以压迫台胞之保甲制度，尤足表示我政府解放台胞予台民以自治之决心。

第四，县市区域如何划分？此为行政区划之中心问题。吾人欲解决此一问题，必须理论与事实兼顾。台湾究应划为若干县市，吾人自可根据种种理论，先假定一个数目。但同时必须顾及种种实际条件与限制。吾人研讨此一问题时，常注意两项原则：即1.在可能范围内，不变更原有之郡界，使将来无划界之麻烦与纷扰。2.在可能范围内，维持每县以十五万左右人口为原则之规定，不使县与县之人口相差太大。本此原则，吾人决定将台湾划为三十县（附图——略），并就人口、面积、文化程度、经济条件、交通条件作一比较表（附表）。据此比较表所示人口，最多者为二十九万，除澎湖一县外，最少者亦在十万以上，而县之平均人口数为十七万五千人。就县等言，得一等县九、二等县十八、三等县三。而必须提出说明者，则为台湾现有之十二个市，吾人均主张依旧保留，作为直隶于省之单位。依据市组织法之规定，市分二种：一为院辖市，其地位与省相等；一为省辖市，其地位与县相等。而省辖市之条件，为下列三种之一：1.省会。2.人口在二十万以上者。3.在政治、经济、文化上地位重要，其人口在十万以上者。以此条件衡量台湾现在之市，合于标准者，只台北、高雄二市。勉强可合标准者有台南、基隆、台中、嘉义四市，其他皆与标准未合。然吾人何以主张保留？其理由有二：第一，市组织法现在实验中。市之增多，为地方进步之结果，同时市之设立，亦为促进地方进步之工具。故吾人希望将来市之标准能够降低，俾其数目可以增多，此事虽尚在研究中，但希望台湾能先作一试验。第二，市为自治单位，在台湾某一地方设市，人民即获得若干自治权。虽设市以后，人民负担不免加重，但因自治之可贵，故仍乐为之，足见台胞重视自治之心理。此种心理，自宜善予培养，以求地方自治之彻底实现。基于上述两种理由，故吾人主张台湾现有各市，均暂予保留。并一律受省政府之指挥监督，以期为地方自治之示范。}}

二、关于各级机构组织者

在“台湾接管计划纲要”中仅说到台湾成立省政府，与“接管后之省政府，应由中央政府以委托行使之方式赋以较大之权力”，及“县市政府在接管后省政府应赋以较大之权力”。至于各级政府及民意机关应如何组织，则为尚待研究之问题。本会陈主任委员对此问题，有比较具体的指示，并嘱本会研究，提供方案。此一部分，吾人提出研究者，共有左列四题：

㈠省政府组织应如何？

㈡县市政府组织应如何？

㈢乡镇保甲组织应如何？

㈣各级民意机关应如何设立？

依省政府组织法（二十年三月二十三日修正公布）之规定，省政府设下列各厅处：㈠秘书处，㈡民政厅，㈢财政厅，㈣教育厅，㈤建设厅，并规定必要时，得增设实业厅及其他专管机关。而行政院公布之省政府合署办法暂行规程，省政府内之机构，除上列厅处外，则多一保安处。现行各省政府之组织，固系依据上述两项法令，惟实际上因政务与业务之增加，已增设不少机关，故一省政府内之单位，多则至十五六个，最少亦在十个以上。台湾省政府将来组织究应如何？吾人依照陈主任委员之指示，并几经研讨，主张除依省政府组织法规定之厅处外，应增设会计、人事、警务、农林四处及地政局。并主张依照现制，实行合署办公分层负责。吾人何以主张增设上列处局，除会计处为各省政府所通有无须说明外，仅略述理由如次：台湾在敌人统治下，人事制度业已确立，此为现代政治基础之一，我国收复后，自应善予保持。惟台湾现行之人事制度，其所根据之基本法规，多数均为日本法规，将来收复后，自当依据我国法令，更张补充以图改进。故人事行政工作，势必繁重，实有设处专管之必要。其次，吾人何以主张不设保安处而设警务处？因在政治上已上轨道之国家，军政应完全分离，保安处带有军事性质，实为我国在现时情形下一种临时制度，台湾为国防要地，将来自须驻扎相当兵力。在收复之初，因镇压反叛，尽管由中央授予省政府主席直接兼统军队或其他使用兵力之权力，但军政系统必须分开，不可混为一谈。吾人绝对希望台湾将来无地方团队之存在。关于台湾内部治安，应完全由警察负责，藉以符合军民分治实施宪政之要求。台湾农林，已甚发达，故必须设处专管。至设立地政局，系欲实行总理平均地权之遗教，以解决台湾土地问题。此外，现时各省政府尚有许多直辖机构，如卫生、社会、粮政、合作等等。吾人均主张将来在台湾应分属于各厅处，以免省政府内单位过多之弊。又台湾各种事业，现时相当发达，如交通局、专卖局机构均甚庞大，收复之后，此种事业，或许仍须设局管理。但应视其性质，分隶各厅处。如交通局应隶属建设厅、专卖局应隶属财政厅，其他可以类推。吾人并主张台湾省政府，将来应经常设立下列委员会：㈠设计考核委员会，㈡法制委员会，㈢训练委员会，分别负综合企划之责。

关于县市政府组织应如何一问题，吾人之意见如次：现在各省之县政府虽依照行政院公布县政府裁局改科暂行规程，早经实行裁局改科，机构较前简单灵活，但县政府内之单位仍逐渐增多，有至十馀科室者，实嫌散慢。故主张将来台湾县政府只说民、财、教、建、警五科，秘书、会计二室，不再增加单位。市照市组织法办理，但除台北一市外，其馀均设科不设局，以期机构简化。

关于乡镇保甲之组织，吾人主张保甲废除，乡镇则就街庄役场改组为乡镇公所。一面依据乡镇组织暂行条例加以变通，一面则须顾及当地之实际情形，使乡镇逐渐成为人民之真正自治团体。

吾人欲解决各级民意机关应如何组织之问题，必须先明瞭台湾及我国之现行情形。现在台湾总督府内，设有一评议会，但纯系谘询机关，无关民意。但在州设有州会（厅无之），市设有市会，为州市之议决机关，其议员半数由于选举，半数则由上级官厅任命，虽不能称为纯民意机关，实具有民意机关之性质，与我国省临时参议会、县临时参议会颇为相似。街庄设有街庄协议会，其会员亦系半数选举，半数由上级机关任命，但非议决机关而为谘询机关，此为与州会、市会不同之点。敌人近已宣布即将总督府评议会、街庄协议会改为议决机关，但此不过因战争失利，欲借此以笼络人心，非真有意予台人以自治也。至我现行情形，在省则有省临时参议会，在市有市临时参议会，而县临时参议会后方各省亦已设立，凡此皆系临时性质，为抗战期间之过渡办法，将来宪政开始，自当成立正式参议会。至于乡镇民意机关，依县各级组织纲要及乡镇组织暂行条例之规定，有乡镇民代表会，惟各省实施情形，颇不一律耳。吾人深悉尽早实行宪政，已为中央之决定政策，故于检讨台湾及我国现情之后，一致认为台湾于收复后，各级民意机关应及早成立，无施行临时过渡办法之必要。关于县市一级，县参议会组织法、县参议员选举法、市参议会组织法、市参议员选举法，均早经公布，将来自有轨道可循。乡镇民代表会，只须就乡镇组织暂行条例稍加变通，即可成立。惟省级民意机关之根本法规，尚望中央能早日制定，俾有遵循。台湾同胞受教育者，已占百分之九十三以上，对于选举，亦有相当经验。（州会、市会议员及街庄协议会会员之选举，皆已实行多次。）将来实行选举，成立各级民意机关自无困难也。

附：台湾县市划分图一份（略），拟定台湾县、市一览表一份。

拟定台湾市一览表

拟定台湾县一览表