宪法法庭111年宪判字第19号判决 中华文库

一、全民健康保险停保及复保制度影响被保险人权利义务，并涉及重大公共利益，其重要事项之具体内容，应有法律或法律明确授权之命令为依据，始符法律保留原则之要求。全民健康保险法施行细则第37条第1项第2款规定：“保险对象具有下列情形之一，得办理停保，由投保单位填具停保申报表一份送交保险人，并于……出国期间，暂时停止缴纳保险费，保险人亦相对暂时停止保险给付：……二、预定出国6个月以上者。但曾办理出国停保，于返国复保后应届满3个月，始得再次办理停保。”及第39条第1项第2款规定：“保险对象停保后，应依下列规定办理：……二、预定出国6个月以上者，应自返国之日复保。但出国期间未满6个月即提前返国者，应自返国之日注销停保，并补缴保险费。”未有法律明确授权，即就全民健康保险停保及复保等权利义务关系重要事项迳为规范，违反法律保留原则，至迟于本判决公告之日起届满2年时，失其效力。

二、上开二规定就停保及复保所设要件，尚未抵触宪法第23条比例原则，与宪法第22条保障管理自身健康风险之自主决定权及第15条保障财产权之意旨尚无违背，亦无违宪法第7条保障平等权之意旨。

壹、原因案件事实及声请人陈述要旨【1】

一、原因案件事实【2】

　　声请人长期旅居国外，因保留户籍，乃于中华民国91年11月间委托其父以88年7月15日修正公布之全民健康保险法（下称全民健保法）第8条规定之第6类第2目被保险人身分，追溯至91年2月1日加保于户籍所在地区公所，并依90年1月30日修正发布之全民健保法施行细则第36条第2款规定办理出国停保。因声请人每年短暂返国省亲期间均未依法办理复保及停保，卫生福利部中央健康保险署（下称健保署）乃于104年8月迳依101年10月30日修正发布、102年1月1日施行（即现行）之全民健保法施行细则第37条第1项第2款规定（下称系争规定一）及第39条第1项第2款规定（下称系争规定二），以声请人最近一次返国即104年2月11日复保、同年月21日出国停保，函告声请人应补缴当月之保险费新台币（下同）749元。声请人嗣于105年2月7日再次入境后仍未办理复保，健保署乃于同年5月迳依系争规定二为声请人办理复保，并依系争规定一函告声请人补缴105年2月及3月保险费各749元。声请人不服上开两次补缴保险费之处分，经提起审议、诉愿均遭驳回后提起行政诉讼，嗣台湾台北地方法院106年度简字第44号行政诉讼判决以无理由驳回；声请人不服提起上诉，复经台北高等行政法院107年度简上字第48号裁定以上诉不合法驳回。是本件声请，应以上开台湾台北地方法院行政诉讼判决为确定终局判决，合先叙明。【3】

二、声请人陈述要旨【4】

　　声请人主张确定终局判决所适用之系争规定一及二抵触宪法，其理由略以：全民健保法本身并无停保规定，然主管机关于84年1月28日订定发布全民健保法施行细则，其中第36条及第38条规定，亦仅就出国6个月以上者得办理停保，并应于返国之日办理复保，并未规定复保后需届满多久始得再为停保，嗣因有长期居留外国仅短暂返国使用全民健康保险（下称全民健保）就医者，为避免“缴交保险费失衡之争议”，乃于系争规定一修正为“但曾办理出国停保，于返国复保后应届满3个月，始得再次办理停保”之规定，却未区分是否有“短期复保就医”之情形，一律均须复保并于届满3个月后始得再次办理停保，其限制并非达成避免短期复保就医、保险费缴交失衡等立法目的之最小侵害手段；系争规定一及二亦未考量如声请人般长期居留国外，每次短暂返国并非为短期复保就医者，是否得参诸现行全民健保法施行细则第39条第2项规定予以例外规定，过度限制一般停保后短暂返国人民之财产权，违反宪法第23条比例原则。惟本庭探究其主张，亦另有指摘系争规定一及二违反法律保留原则与宪法保障平等权之意。【5】

贰、受理依据及程序审查结果【6】

　　按宪法诉讼法（下称宪诉法）修正施行前已系属而尚未终结之案件，除宪诉法别有规定外，适用修正施行后之规定。但案件得否受理，依修正施行前之规定，宪诉法第90条第1项定有明文。次按人民、法人或政党声请解释宪法，须于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令，发生有抵触宪法之疑义者，始得为之，司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款定有明文。查本件声请人认确定终局判决所适用之系争规定一及二，有抵触宪法第23条法律保留原则、第7条平等权与第15条保障财产权意旨之疑义，于109年5月19日向司法院声请解释宪法，经核与大审法上开规定所定要件相符，爰予受理。【7】

参、形成主文之法律上意见【8】

一、据以审查之宪法基本权利【9】

　　按宪法保障之人民各项权利，于符合宪法第23条所定之条件下，得以法律限制之；其限制或所为差别待遇，自应符合宪法第23条比例原则及第7条保障平等权之意旨。至何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异。如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定；如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则。若仅属执行法律之细节性、技术性事项，且只对人民产生不便或轻微影响，始得由主管机关发布命令为必要之规范。关于给付行政措施，倘涉及公共利益之重大事项，亦应有法律或法律明确授权之命令为依据（司法院释字第443号解释参照）。【10】

　　查全民健保固因提供人民医疗照护，而得归类为给付行政措施，然其性质既属强制性之社会保险（全民健保法第1条第2项规定参照），凡具我国国籍并设有户籍者，均有加入全民健保之义务（全民健保法第8条规定参照），即难免限制人民受宪法第22条保障管理自身健康风险之自主决定权（例如决定以自己积蓄、购买商业保险或亲友接济等方式因应健康风险之自由权利），并因涉及课予缴纳保险费义务而影响人民财产权。司法院释字第472号解释固未明白提及全民健保限制人民何种基本权利，但已宣示“强制全民参加全民健康保险之规定，系国家为达成全民纳入健康保险，以履行对全体国民提供健康照护之责任所必要，符合宪法推行全民健康保险之意旨”，显不否认作为给付行政措施之全民健保亦涉及人民自由权利之限制，只是该限制属为追求公益目的“所必要”而合宪；之后司法院释字第676号解释则明白提及全民健保限制人民之财产权。【11】

　　次查国人如因工作、留学等各种不同原因长期旅居国外，制度上允许其得以办理停保（全民健保法施行细则第37条规定参照），其短暂返国时应否强制其办理复保，如应复保，又何时可复而办理停保，因亦涉及强制纳保问题，而不免一样影响人民受宪法第22条保障管理自身健康风险之自主决定权，以及宪法第15条保障之财产权。且因长期旅居国外者人数至钜（注），致其短暂返国期间缴纳保险费暨使用全民健保医疗资源之相关问题，亦影响全民健保制度之公平性，与其整体财务之健全发展，均属攸关公共利益之重大事项，故依前揭司法院释字第443号解释所揭示之层级化法律保留意旨，整体而言，有关长期旅居国外人民之停保、复保等保险权利义务关系重要事项，应有法律保留原则之适用，亦即应有法律或法律明确授权之命令为依据，其具体内容并应符合宪法第23条比例原则及第7条保障平等权之意旨。【12】

二、系争规定一及二违反法律保留原则【13】

　　系争规定一明定：“保险对象具有下列情形之一，得办理停保，由投保单位填具停保申报表一份送交保险人，并于……出国期间，暂时停止缴纳保险费，保险人亦相对暂时停止保险给付：……二、预定出国6个月以上者。但曾办理出国停保，于返国复保后应届满3个月，始得再次办理停保。”系争规定二则明定：“保险对象停保后，应依下列规定办理：……二、预定出国6个月以上者，应自返国之日复保。但出国期间未满6个月即提前返国者，应自返国之日注销停保，并补缴保险费。”系争规定一及二规定长期（6个月以上）出国者得办理停保，自返国之日应复保，返国复保后应届满3个月，始得再次办理停保，如前所述，除涉及人民受宪法保障管理自身健康风险之自主决定权与财产权外，亦因影响全民健保制度之公平性，与其整体财务之健全发展，而堪认定属攸关公共利益之重大事项，且观其具体内容，亦显非执行法律之细节性或技术性事项，因此应有法律或法律具体明确之授权为依据，始符宪法第23条法律保留原则之要求（司法院释字第524号及第753号解释参照）。【14】

　　按立法机关以法律授权行政机关发布命令为补充规定时，其授权之内容、目的、范围应具体明确，命令之内容并应符合母法授权意旨。至授权之明确程度，固不应拘泥于授权条款本身所用之文字，惟仍须可由法律整体解释认定，或可依其整体规定所表明之关联意义为判断，足以推知立法者有意授权行政机关以命令为补充，始符授权明确性之要求。查系争规定一及二之订定，系以全民健保法第103条规定：“本法施行细则，由主管机关定之。”为其授权依据；然该条属概括性授权规定，综观全民健保法未有只言片语提及全民健保是否得停保及复保等相关事项，即使从宽认定就该事项有默示之授权，亦无从依全民健保法第1条立法目的以及法律整体之观察，推知任何可供主管机关订定命令时得以遵循之方针指示或概念框架，遑论让人民可以预见，是主管机关迳以系争规定一及二创设母法所无之停保及复保制度，显系逾越立法者制定全民健保法所形塑之制度内涵，违反法律保留原则。【15】

三、系争规定一及二与宪法保障管理自身健康风险之自主决定权、财产权及平等权之意旨尚无抵触【16】

　　至系争规定一及二是否违反宪法保障管理自身健康风险之自主决定权、财产权及平等权之意旨部分。查系争规定一及二就短暂期间返国之国民，并未区分是否使用全民健保之医疗资源，一律要求应自返国之日复保，并缴纳保险费，届满3个月后始得再次办理停保，且未如全民健保法施行细则第39条第2项规定，就短期返国者，设有政府驻外人员于一定条件内免依系争规定二注销停保或复保，其就人民管理自身健康风险之自主决定权及财产权确已形成一定限制，并以长期旅居国外人民是否具有驻外人员身分为分类标准而形成差别待遇。鉴于全民健保为国家为履行宪法委托之义务所设之制度（宪法增修条文第10条第5项规定参照），其因而限制人民自由权利，比单纯根据宪法第23条基于公共利益之考量而限制人民权利者，具有更高之正当性，司法者从事比例原则之审查时，应予更多之尊重；且因社会政策涉及国家整体资源之分配与运用，政治部门需要盱衡政治、经济、社会等各项条件作综合考量，基于权力分立之要求，本即拥有较大自由形成空间；况所涉及差别待遇并非可疑分类所形成。是该限制及差别待遇，其目的若为追求正当之公共利益，限制及差别待遇之手段与目的间具有合理关联，即与宪法比例原则及保障平等权之意旨无违。【17】

　　次查系争规定一及二规定出国6个月以上办理停保之人民，应自返国当日复保，其后届满3个月始得再次办理停保，系为提供出国停保民众短期返国期间之健康照护，并在“适度处理出国停保民众仅短期复保就医”，与避免“缴交保险费义务失衡之争议”两者间取得均衡，其目的当属追求正当之公共利益。采短期返国期间强制复保暨课予缴纳保险费义务之手段，纵未区分短期返国是否实际就医使用全民健保医疗资源，一律要求返国即应复保，惟因全民健保既属强制性之社会保险，依社会互助、风险分摊之制度意旨，人民只要符合保险资格，本即有加入保险，缴纳保险费之义务，原即不论其是否就医或有无使用全民健保医疗资源而有不同；况返国强制复保，仅为回复其出国停保前之纳保状态，并未增加更多保险费负担。是强制复保之手段固然限制人民管理自身健康风险之自主决定权及财产权，然与实施全民健保，提供出国停保民众短期返国期间健康照护之正当公共利益间，自有合理关联。又采返国之日复保后届满3个月始得再次办理停保之手段，纵可能课予返国不足3个月期间者较其实际返国期间更长之缴纳保险费义务，产生人民虽已出国却仍继续缴纳保险费之情况，惟考量缴纳3个月保险费之负担对人民财产权之限制尚属有限，且有助于防免短期返国复保就医后随即出国办理停保之道德风险，不容否认对维护全民健保制度公平性及财务健全等目的之达成均有一定程度之助益，是手段与目的之间亦难谓不具合理关联。综上，系争规定一及二对短暂返国者施以强制复保及一定期间（3个月）后始得再次办理停保之限制，其手段与达成正当目的间具合理关联，与宪法第23条比例原则尚属无违。【18】

　　再查系争规定二未使一般人民得如政府驻外人员或其随行之配偶及子女，于办理出国停保后，依全民健保法施行细则第39条第2项规定，因公返国未逾30日且持有服务机关出具之证明，即得免依系争规定二注销停保或复保。该差别待遇系因政府机关驻外人员与随其赴任者，“常须因公务短期返国并不得自行选择返国日期”，其目的系为追求驻外人员顺利执行公务之正当公共利益，一般人民未设相同例外规定之差别待遇，其手段与目的间尚具合理关联，与宪法第7条保障平等权之意旨尚无抵触。【19】

四、审查结论及其效力【20】

　　综上，本庭认：【21】

　　（一）系争规定一及二于母法无明确授权下，就全民健保停保及复保等权利义务事项迳为规范，违反法律保留原则，至迟于本判决公告之日起届满2年时，失其效力。【22】

　　查宪诉法第52条第2项后段固规定命令位阶法规范定期失效，其所定期间不得逾1年，相较于法律位阶法规范定期失效期间不得逾2年，之所以规定较短之定期失效期间，乃因命令之修订不若法律修订所需遵循程序繁复所致。是命令如因内容违宪，其回复合宪状态以修订命令内容本身为已足，采较短之定期失效期间自有其正当性；惟命令如因违反法律保留原则而违宪，而须修正法律始得回复合宪状态，如仍依字面解释，采1年之定期失效期间，势非立法本意，准此考量，本判决爰采2年之定期失效期间，并此指明。【23】

　　（二）系争规定一及二就停保及复保所设要件，尚未抵触宪法第23条比例原则，与宪法第22条保障管理自身健康风险之自主决定权及第15条保障财产权之意旨尚无违背，亦无违宪法第7条保障平等权之意旨。【24】

　　（三）全民健保是否应继续维持停保及复保制度，及其内涵如何，在不违反全民健保强制纳保及社会风险分担公平性之前提下，立法者基于政策通盘考量，自应享有一定形成空间，惟其规范形式与具体内容，仍应符合法律保留原则以及宪法保障人民基本权利意旨之要求，附此指明。【25】

注：根据国家发展委员会统计，2020年国人因工作因素旅居国外者有50万1,000人（参见该会网站：https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=4CD0000000000B07，最後瀏覽日期：2022年12月23日）；根據教育部統計，2021年國人因留學因素旅居國外者有6萬307人（參見教育部國際及兩岸教育司，110年度世界各主要國家之我留學生人數統計，網址：https://depart.moe.edu.tw/ed2500/News_Content.aspx?n=2D25F01E87D6EE17&sms=4061A0000000F45A&s=47EA35D53954DCB8，最後瀏覽日期：2022年12月23日）。【26】 宪法法庭 审判长 大法官 许宗力

大法官 蔡烱炖 黄虹霞 吴陈镮 蔡明诚 林俊益 许志雄 张琼文 黄瑞明 詹森林 黄昭元 谢铭洋 吕太郎 杨惠钦 蔡宗珍

本判决由许大法官宗力主笔。

111年宪判字第19号判决主文立场表

宪法法庭111年宪判字第19号判决黄大法官虹霞提出之协同意见书

宪法法庭111年宪判字第19号判决黄大法官瑞明提出之协同意见书

台北高等行政法院107年度简上字第48号行政裁定

宪法法庭111年宪判字第19号判决摘要

宪法第7条、第15条、第22条及第23条

宪法增修条文第10条第5项

司法院释字第443号解释

司法院释字第472号解释

司法院释字第524号解释

司法院释字第676号解释

司法院释字第753号解释

宪法诉讼法第52条第2项及第90条第1项

司法院大法官审理案件法第5条第1项第2款

全民健康保险法第1条第2项、第8条及第103条

全民健康保险法施行细则第39条第2项

声请人声请书、补充声请书 李一佩1090519释宪声请书

李一佩1090519释宪声请书_OCR

卫生福利部111年5月2日卫部保字第1110116467号函