宪法法庭114年宪判字第1号判决/部分协同部分不同意见书 中华文库

宪法法庭114年宪判字第1号判决

部分协同部分不同意见书

蔡彩贞大法官提出

去年10月底任期届满之本院七位大法官离职后，继任人选历经二次提名、审查，均衹闻楼梯响，不见人下来，随后依法本可预期之第三次提名、审查，更人声俱寂，杳无音信，人事任命程序一而再，再而三延宕；与此同时，去年年底完成立法程序，今年1月间公布施行之修正宪法诉讼法（下称宪诉法），针对部分宪法裁判，新增评议、表决之最低人数限制，致大法官现有总额人数未达裁判法定人数门槛，宪法法庭职权长期未能正常行使，恢复无期，严重损及国家机关、人民、立法委员、法官等宪法审查声请权人声请宪法审查之权利。此事牵动社会视听，引发广泛议论，其间，部分立法委员就修正后之宪诉法第4条第3项、第30条第2项至第6项及第95条（以下合称系争规定，并依序分称系争规定一至七）声请本件宪法审查，经本庭受理后，虽尚于系属中即屡有关涉本案议题之公共舆论见诸各种传媒，然本席虑及自身为裁判者，为避免招致未审先判或预断之物议，故案件审结前，未敢于本案外之场合妄加臆论。兹本件已作成判决并公告，爰适时提出部分协同部分不同意见。

壹、关于本件判决应适用之评议及表决门槛

本件主要系就有关系争规定二至六对本院大法官作成宪法裁判之职权行使所设最低人数之限制，自其于违宪审查法制实际造成之影响而论，是否逾越司法核心领域之界限，并违反相互制衡原则等争议，所做之合宪性判断。本案讨论伊始，关于进行判决评议、表决应遵循何一程序规范之先决问题，即有二种见解：其一为类推适用系争规定五、六关于大法官依法回避时之裁判程序规定，为本件评议、表决之依据；另一为系争规定二既为本案违宪审查标的之一，即不得再执为本件违宪审查程序规范，应迳以宪诉法第30条第1项规定为据。本席鉴于所涉乃立法与司法间分权争议，大法官既依宪法第173条独掌解释法律抵触宪法而宣告其为无效之权柄，对涉及自身与其他宪法机关分权争议之本案，更应谨守宪法机关维护宪政体制之忠诚义务及与其他宪法机关间相互尊重之考量，故原认采取类推适用之见解，优先使系争规定合宪之解释较为妥适，对另一迳以宪诉法第30条第1项规定为本件评议及评决门槛之程序决定，不表赞同；惟多数意见支持后者，且该多数意见系于合议审判程序，经评议、表决所形成之程序决定，自应予尊重，嗣本席依该多数意见之程序决定，参与本件判决之评议与表决后，对本件判决所持系争规定一至七违宪之结论，亦表赞同，然因认其有部分理由未尽、不当或易滋误会之处，犹待进一步补充、厘清，爰析述本席支持以类推适用为合宪解释之理由及对多数意见之补充说明如下：

一、本席支持类推适用系争规定五、六关于大法官因部分依法回避，致人数未达法定门槛时之判决评议及表决门槛，以补充系争规定二、四法制不足之缺失

(一)立法机关制定法律，系由来自社会各阶层之民意代表，经由协商形成共识之合议制决策程序所形成，较其他国家机关更具有广泛且深厚之民主正当性，宣告法规范违宪，形同否决原属立法机关之规范创设权限，难免逾越规范审查机关之权限，基于对立法权的尊重，若规范有合宪、违宪等多种解释之可能性时，宜在不违反分权原则并符合既有解释方法之前提下，优先采取使其合宪之解释，对规范作合宪之重新诠释（司法院释字第437号解释王泽鉴大法官协同意见书、释字第523号解释王泽鉴、吴庚大法官共同提出之部分不同意见书、释字第582号解释许玉秀大法官协同意见书参照），以填补法律漏洞或解决个案争议，同时避免宣告法律违宪。又法律对于应加以规范之事项保持沉默，致就某一法律事实未设规定之情形，若非出于立法者有意沉默不为规定，而是由于立法者之疏忽、未预见，甚或情况变更所造成，使法规范在实然面上未能圆满达成应然面上所预设之功能而形成法律漏洞时^[1]，基于“相类似之事件，应为相同处理”之平等原则，审判者得探求其规范意旨，就法律所未规定之事项，比附援引与其性质类似之法规范，资以类推适用^[2]，为补充法律漏洞方法之一。

(二)修正后宪诉法对宪法法庭就已受理之声请案件作成判决、暂时处分裁定，及为总统副总统弹劾成立、政党解散等宣告应依循之程序，明定其参与评议及可决之大法官人数，须符合同法第30条第1项、第43条、第75条及第80条对各该裁判、宣告所要求之大法官现有总额一定比例，并达到系争规定二、四增订之最低人数门槛，此为原则性程序规范；复于系争规定五、六，针对大法官因部分依法回避，致现有总额人数未达最低人数门槛之情形，另设扣除回避人数后之大法官达七人以上者，仍得进行审理及其最低评议、表决人数等例外规定。惟上开宪法裁判程序原则性规定中“大法官现有总额”一语之由来，参诸立法院公报第82卷第2期委员会纪录之记载，乃82年2月3日修正公布司法院大法官审理案件法第14条关于大法官解释宪法应出席及可决人数之规定时，修正其前身司法院大法官会议法第13条之“大法官总额”一语而得，目的在解决大法官实际在任人数常由于某些因素致比法定总额少，造成审判时法律适用上之困难，故所谓“大法官现有总额”，应意指实际在任之“现任大法官总额”。特定个案中依法回避之大法官，仍为现任大法官，本应计入大法官现有总额人数，但因回避而就该个案客观上不能行使职权参与评议、表决，为避免该个案中能行使职权之现任大法官人数不足法定门槛，宪诉法第12条乃特别明定于该案依同法第30条第1项计算评议、表决之“大法官现有总额”人数时，不予计入，以杜法律适用上之争议，亦使该法规范得灵活配合大法官实际人数变动，以维护大法官宪法审查职权于不坠。然除上开依法回避之情形外，大法官因任期届满、辞职、免职、死亡等事由而离职者，已非现任大法官，未内含于大法官现有总额人数，乃事理之当然，无待词费，宪诉法未特别明定应将之从大法官现有总额中扣除，固可理解，然此等人事异动势必亦同步造成全面性大法官现有总额人数变动，若因此致不足上开裁判评议、表决最低人数，宪诉法上开关于宪法法庭裁判之程序规范，却未如大法官依法回避之情形，设置特别规范以资因应，法制上显有缺漏。

(三)类推适用运用之前提，首须探求规范意旨，确认法律未规定之事项并非立法者有意保持沉默，乃系立法疏失造成之立法漏洞；而法律未规定之事项是否立法者有意保持沉默，原则上，仅在立法者已明示、立法资料有明确记载，或依立法意旨可推知立法者祇拟对法律规定中所提及之构成要件态样加以规范等情形，方可主张。倘未就此前提加以充分说明，仅凭法律未规定而保持沉默之事实一端，即推论系立法者有意保持沉默，在论证形式上即有沉默论证之瑕疵^[3]。本件多数意见关于系争规定二违反宪法权力分立原则之论述，既谓立法院制定之法规范，如有缺漏不周或抵触宪法，致受规范之机关执行职权发生障碍，或无法落实宪法意旨者，宪法法庭应予以补充为有助于机关运作之解释，甚至宣告该法规范抵触宪法，不再适用等语，显亦认为系争规定二、四因欠缺使本院大法官不受政局更迭或人事任命程序影响之配套措施，所造成规范不足之瑕疵，仍有由大法官予以补充解释之可能。讵多数意见竟又仅以去年10月底本院七位大法官任期届满离职后，立法院先后于系争规定立法程序中之同年12月24日及修正公布后之今年7月25日，二度对大法官继任人选行使同意权结果，均全部否决，致本院大法官现有总额仅八人，无法作成宪法裁判，职权已实质上瘫痪等情为由，即舍弃由大法官为补充解释之方法不采，对于该修法后连续二度否决大法官继任人选等事实，是否足堪据以认定系争规定二、四规范不足之瑕疵，系立法者有意保持沉默，非立法疏失造成的漏洞，不属于大法官补充解释之范围等各节，则未置一词，于论证上难免启人沉默论证之质疑。

(四)法律虽是立法者制定的产物，然时移势转，抽象法条非可永远依附、局限于立法当时状况，立法者当亦期望法律能顺应环境变迁以利长久适用，故审判者为运用类推适用而探求规范意旨时，法律解释之主观理论者置重于结合立法理由及其讨论过程，资以判断立法者立法当时之主观意志，俾精确掌握规范目的之主张，与客观理论者所强调法律解释不宜囿于立法者过去的主观意图，应随社会变迁，与时俱进，故需以法律条文客观呈现的意义为据，探求法律在目前客观情势下所应该发挥之目的、功能及精神所在，使法律能更灵活地补充或创造新的意涵，以符合社会发展需求之见解，二者应兼容并顾，不可偏废；易言之，解释法规范，应以该规定所表现之立法者客观化之意思为准，此意思应依该法律规定之文字及其所处之规范体系与意义脉络加以探求，至于立法程序中参与之机关或其个别成员对于法规范意义之主观想法，并非决定性因素，立法历程相关资料亦仅于确认依上开方法所得解释结果之正确性，或消除依该方法仍无法排除之疑义时，始具有意义，此于德国已成为稳定之见解^[4]。系争规定二至六之修正，依立法院议案关系文书说明栏之记载^[5]，系源起于立法委员于民国113年9月间所提出之修正草案，其立法意旨在确保宪法法庭审理重大案件时，能涵盖更多元之意见和观点，避免单一或少数意见主导判决，削弱裁判多元性、公正性、专业性和公信力。嗣该等规定修正公布时，立法院提出之立法理由仅记载“照台湾民众党党团再修正动议条文通过。”等语，是其立法理由自当与上开修正草案同其意旨。再者，观诸修正后之宪诉法，除于系争规定二、四有关宪法裁判程序之原则性规定，明揭宪法法庭就已受理之声请案件，作成判决、暂时处分裁定，及为总统副总统弹劾成立、政党解散等宣告时，参与评议及可决之大法官人数，须符合各该裁判、宣告所要求之现有总额一定比例人数及新增订之最低人数门槛外，复于系争规定五、六，另针对大法官因部分依法回避，致现有总额人数未达最低人数门槛之情形，特设扣除回避人数后之大法官达七人以上者，即得进行审理及进行审理之最低评议、可决人数等例外规定。综观上开立法者制定各该规定之规范目的、及该等规定就大法官作成裁判之程序所形成之体系，与其法条文字之客观意涵、彼此间于适用上之关联性等，立法者固然为强化案件宪法裁判之多元性、公正性、专业性，提升其公信力，而于裁判程序之原则性规范中增订评议、表决之最低人数限制，以提高裁判作成之门槛，然同时亦针对职司宪法审查之现任大法官因部分依法回避而客观上不能行使职权，致该个案中参与裁判评议与表决人数未达上开最低人数限制之情形，适度调降其裁判评议、表决之人数门槛，另设其“仍得”及“如何”审理之例外规定，以资因应等情，尚难谓立法者对个案中有类似依法回避，而足使大法官行使职权陷于客观不能之事由，致实际参与判决评议、表决之人数未达法定人数门槛时，视人数异动之实际状况，适时调整作成裁判之人数门槛及案件审理程序一事，已遭立法者排除于立法计画之外。至于立法院先后于系争规定立法程序中及修正公布后，二度全部否决总统提名之大法官继任人选之事实，纵使得据以推论系争规定二、四配套规范不足系出于立法者有意为之，然此二法规范配套不足之具体情形，非仅指大法官任期届满后继任人选久悬不决造成延宕一端，另有大法官任期中辞职、免职、死亡等事非寻常之缘由，并非立法者立法时所能预期，此等规范不足之情形，自难推论亦系出立法者于立法时即有意保持沉默，而认均不得以类推适用予以补充。

(五)补充解释之事项与所援引之法规范间，彼此之重要特征或性质具有足够之类似性，乃运用类推适用之另一重要前提。大法官因任期届满、辞职、免职、死亡等事由而离职者，已非现任大法官，影响所及，于其继任人选到职前，全部宪法审查案件中能行使大法官职权之大法官现有总额人数均随之减少，此等非立法者于立法时所能预见之实际人数变动，若因此致使大法官现有总额未达上开裁判评议、表决最低人数，立法者未如大法官依法回避之情形，设置特别规范以资因应，应系由于疏失所造成之法制上缺漏，已详述如上；且此等造成大法官现有总额人数不足宪法裁判法定最低人数之原因，与大法官依法回避相较，性质上，皆属由法律、政治、社会等环境所生，对全部或部分宪法审查案件具有通案性影响，且系受规范者无法人为操控之系统性原因，并均妨碍大法官宪法审判职权之正常、有效行使，二者具高度类似性。因此，为使大法官宪法审判职权得以正常、有效行使，就前者因立法疏失所造成之法制上缺漏，由审判者比附援引与其相近之立法者针对后者所设上开关于宪法裁判程序之特别规定，加以补充，应属可行。

(六)至于多数意见认系争规定五、六有关大法官依法回避时之特别程序规范，仅适用于大法官现有总额人数为十五人，其中八人依法回避之情形；且区别大法官不能行使职权参与裁判评议、表决系由于依法回避或其他原因，而异其作成裁判之门槛；复未就大法官依法回避人数为七或六人之情形为适当之规范，致造成不合理之法律适用结果各节，均明显影响大法官行使职权而违反权力分立原则云云。此部分对系争规定五、六具体内容违宪之指摘，本席殊难同意，理由详如后述之“关于系争规定五、六之意见”，是此部分指摘，殊无碍于本席主张类推适用系争规定五、六，对系争规定二、四之立法疏失，为合于宪法整体规范设计之填补，合先叙明。

二、于尊重多数意见以宪诉法第30条第1项为本案程序规范之前提下，大法官现有总额应为八人；惟经权衡利弊得失，本件判决得经大法官现有总额过半数即五人参与评议及同意为之

(一)关于本件宪法审查应遵循何一程序规范之先决问题，本院大法官几经讨论、磋商，形成之多数意见，认系争规定二因涉违宪争议，业成为本件宪法审查之标的，即不得再执为本件审查之程序规范，故应以宪诉法第30条第1项为据。大法官现有总额八人，依该规定，判决应有总额三分之二即六位大法官参与评议。多数意见虽援引司法院释字第601号解释理由为据，并以“从个案审判的观点，已在职的大法官持续拒绝参与评议，与大法官因任命后未到职或已在职应依宪诉法回避而不得参与评议，就该案件的审理而言，均无异于缺额，若…亦计入现有总额，正如将任命后未到职的大法官或应回避的大法官等，事实上未参与评议者，计入现有总额一般，均可能造成大法官无法进行评议及作成评决，阻止或妨碍大法官行使职权的结果”为由，主张“依循法定员额中的缺额、任命后未到职的大法官或应回避的大法官等未参与评议的员额，不计入现有总额的同一法理，若大法官就该声请案，持续拒绝参与评议，致其他大法官行使宪法职权受阻止或妨碍者，亦应不计入现有总额。”（参判决理由第51段）。惟参诸立法院公报第82卷第2期委员会纪录所载“司法院大法官会议法修正草案”审查过程中，于立法委员就放宽大法官释宪之出席、决议人数一事征询意见时，司法院代表表示宪法解释效力相当于宪法或法律，效力非常高，最低人数限制若过度放宽，易使人认为失之草率之答询内容，及上开宪诉法本次修法系为提升宪法裁判公信力之意旨，足见以法律明定作成宪法裁判之出席、表决人数，旨在使作成裁判之决定须经一定人数合议形成共识，以集思广益，俾确保宪法裁判品质，提升其公信力，故作为计算该法定人数基准之“大法官现有总额”一词，其意涵自当明确、稳定而不致任人操控，随意增、减。离职后之大法官，已非现任大法官，并无行使大法官职权可言，客观上不能再参与任一宪法裁判之评议、表决，又个案中依法回避之大法官，虽仍为现任大法官，但其于回避之个案中，参与裁判评议、表决等职权之行使，已陷于客观不能，且此等客观上不能，均系由于非可人为操控之原因所致，于计算参与宪法裁判之评议、表决人数时不予列计，并未违背作成裁判须符合法定人数要求之本旨，自无疑虑；然而大法官于个案中，因个人法律上确信而持续拒绝参与裁判之评议、表决，其持续未行使职权之事实，系出于大法官个人之意思决定，与前述职权行使陷于客观“不能”系由于非可人为操控之原因所导致之情形，迥然不同。多数意见昧于二者致使大法官事实上未行使职权于原因上之差异，徒以二者大法官事实上均未行使职权为由，遽认本于个人意思决定之拒绝参与评议、表决，亦得依循回避等客观上不能参与评议、表决之情形可不计入现有总额之同一法理，不予计入现有总额，非但已偏离法律上要求作成裁判须符合法定人数要求之制度本旨，且未区辨大法官拒绝行使职权所凭之理由、必要性等相关具体情状，遽赋予得不计入大法官现有总额人数之法律效果，致其计算裁判评议、表决法定人数之“大法官现有总额”减少，而较易达到法定人数比例之要求，不免予人借此影响宪法裁判结果之机会，造成难以防范之破窗效应，本席碍难支持。至于多数意见援引为据之上开释字第601号解释，其理由所称倘因个别法官之回避，致已无其他适于执行职务之法官可行使审判权之情形，即不能以回避为由而拒绝审判等语，旨在强调原应回避而客观上不能行使职权之法官，若案件因其回避致无法院可资审理时，该原应回避之大法官即不得再以回避为由不参与审理，其论述之前提系针对大法官有应回避事由致职权行使陷于系客观不能之情形，核与多数意见持以相类比之大法官拒绝参与审判之具体情况，已截然不同；况该解释意旨认为由于个别法官回避，终致案件无法院可资审理一事，应使有回避事由之法官不得再以回避为由拒绝参与审理，亦与多数意见所主张迳将拒绝参与审判之法官予以排除有别。多数意见执该解释为主张拒绝参与本案评议、表决之大法官应不计入现有大法官总额人数之依据，显然引据失当，本席亦歉难同意。

(二)本件遵循多数意见之程序决定，依宪诉法第30条第1项规定决定判决之评议、表决门槛，大法官现有总额应为八人。目前虽有三位大法官认为本案仅由八位现任大法官组成之法院，不符合系争规定二最低人数之要求，组织不合法，而本其个人法律上之确信，拒绝参与本件判决之评议、表决，致本案事实上行使职权之大法官仅五人，惟经审酌：我国权力分立宪政体制下，大法官提名、同意权分属不同宪法机关，因权力相互制衡结果，去年10月31日本院七位大法官任期届满离职迄今已年馀，继任人选犹悬缺未补，其间，囿于今年初修正公布之系争规定二、四，增设具体人数为宪法裁判进行评议、表决之人数门槛，致本院现任大法官八人，因不足作成裁判之法定人数，致仅馀消极肯认、维持现状合宪性之功能，却未能透过裁判宣告解除违宪状态，违宪审查功能严重弱化，不仅对宪法法庭职权之正常、持续、有效行使，造成长期不利之影响，亦严重损及宪法审查声请权人声请审查之权利，不言可喻；而长达一年多以来，声请宪法审查，业经大法官受理待决之案件，皆未能正常进行审理作成判决，积案与日俱增，却无法宣泄，再不即时开始处理，将犹如堰塞湖溢流、溃堤成灾；尤其三位大法官系因认法院组织不合法而拒绝参与本案之评议、表决，自其拒绝之理由观之，于系争规定二、四再度修正、增订解决大法官人数不足最低法定人数限制之配套规定，或现任大法官人数经依法递补达于上开法定最低人数限制前，彼等拒绝参与案件审理之决定，可能因此持续，且终期难测等本案大法官行使宪法审查职权所面临之一切情状，予以综合考量；复念及本席前曾择政治争议性较低、案情单纯较易汇聚共识之人民声请案件，提案建议依声请就系争规定二、四为暂时处分裁定，以利该案进行，惜未获多数支持；时至今日，本席认为本案事实上行使职权之大法官五人，虽不足宪诉法第30条第1项规定所要求大法官现有总额三分之二绝对多数之判决评议人数，但已超过大法官现有总额二分之一，符合民主原则下相对多数之要求，鉴于大法官独占违宪审查权柄，却长达一年多，处于违宪审查功能严重弱化，积案日增束手无策之困境，不知伊于胡底；值此非常时期，使大法官宪法审查之职权尽速恢复正常、持续、有效行使，诚为首务；本件由超过大法官现有总额二分之一，且系事实上行使职权之全体大法官五人参与评议，以一致决之结论作成判决，纵作成判决之人数不符大法官总额三分之二之法定人数之要求，然仅短少一人，获致结论之理由或未尽相同，但不妨碍共同结论之形成，且系基于维护宪政体制正常运作之公共利益及保障人民基本权利之目的所为，此人数略有不足，理由不尽相同之微疵，尚与宪法意旨无违。本此理由，本席认本件判决得经大法官现有总额过半数即五人参与评议及同意为之。

贰、关于受理要件之审查

多数意见认为本件声请符合声请要件之结论，本席敬表同意。然本件判决理由中，关于立法委员于法律案最终表决程序未积极投票赞成者，得声请宪法解释或法规范宪法审查，所谓最终表决程序通常固指三读程序，但于有合法复议或覆议时，立法委员于复议或覆议所表达立场方为其最终立场（参判决理由第54、55段）之论述，已变更本院解释、裁判一贯见解，本席基于下列理由碍难赞同：

一、本件判决以由五位大法官参与评议，经四位大法官赞成之决定，变更本院解释、裁判一贯见解，宜再慎思

关于立法委员声请法规范宪法审查，依本院解释、裁判一贯见解，认声请之立法委员须于立法院议决法律案之最终表决程序未投票赞成，始符合声请要件，而所谓最终表决程序系指三读表决程序；至其于三读前之二读表决程序是否持赞成之立场，尚非所问（释字第781号、第782号及第783号解释，111年宪判字第14号、113年宪判字第9号判决意旨参照）。本件多数意见则认为法律案最终表决程序，通常固指三读程序，然法律案审查程序有合法复议或覆议时，立法委员于复议或覆议所表达的立场，方为其就该法律案所表达的最终立场，本件于主席宣示三读后的复议程序及行政院移请立法院覆议程序，声请人均支持各该程序，即反对系争规定三读原决议，自应认为声请人于该法律案最终表决，未采赞成立场（参判决理由第54、55、59段）。惟立法委员对议决之法律案提出之复议动议，系针对已完成决议之法律案所提出（立法院议事规则第42、43、44条参照）；覆议则系行政院对于立法院已决议之法律案认有窒碍难行时，依宪法、宪法增修条文移请立法院重新审议(宪法第57条第2款、宪法增修条文第3条第2项第2款参照)，为行政院专属之权利。二者自规定之字义及性质观之，均系立法院完成审议而议决法律案后之特别程序，非属立法院审议法律案过程中，由立法委员对议案之内容、文字等应否可决等事项进行讨论，表示意见，形成决议之通常程序，自非上开见解所指议决法律案之最终表决程序。本件判决既认本件立法委员声请法规范审查符合声请要件，应予受理，即已肯认本件声请审查之系争规定业经立法院完成三读立法程序而得为宪法审查之标的；且判决理由更说明立法程序第三读会中，在场立法委员于主席询问“有无文字修正”时未作回应，不论是否可认系“无异议”之表示，但均不能遽解读为已就条文内容积极表示无异议赞成，据此判决意旨，本件声请人于已完成系争规定立法程序第三读会中，并未投票赞成系争规定，而彼等上开“未作回应”之举，纵认系“无异议”，亦不能以“同意”视之，依上开本院一贯见解，已足认彼等系得声请本件法规范审查之立法委员，则声请人嗣于复议、覆议中对系争规定三读通过均持反对立场一节，本判决执为强调声请人于系争规定之第三读会中未作反应之举措，绝非无异议同意之佐证，固无不可，然本判决理由犹进一步说明立法院法律案审查程序于有合法复议或覆议时，立法委员于复议或覆议所表达的立场，方为其就该法律案所表达的最终立场，即将法律案最终表决程序，延后至复议或行政院之覆议，显已变更本院认“第三读程序”为立法院审议法律案之最终表决程序之一贯见解。惟此见解变更，对本件声请人立法委员于系争规定法律案最终表决程序未投票赞成该议案，本案符合声请要件之结论，不生影响，显非必要之论述；然其以复议、覆议为“最终表决程序”之论述，将使日后此类案件之声请要件因而放宽。考量本案系因宪法法庭长期处于大法官不足裁判法定人数，眼见积案日多，却无法正常行使职权之非常时期，为作成本件判决，使宪法法庭早日恢复正常运作，以解燃眉之急，始由事实上行使职权之大法官五人参与评议、表决，作成判决，为目前维持正常宪政运作，保障基本人权之例外与最后手段，适用上自宜谨守本案审理必要之范围，从严审慎为之。本判决此部分变更本院向来所持之见解，因于判决结果不生影响，已逸出本案待决之事项范围，且将使日后此类案件之声请要件因而放宽，已涉及宪法上争议，性质上有广征意见，俾形成之判断足昭公信之必要。于本件中，由仅达大法官现有总额相对多数之五人合议作成决定，变更多年来均由本院大法官十五人合议所形成之共识，实质正当性犹有未足。

二、多数意见认应以复议、覆议为立法院审议法律案最终表决程序之理由，不符我国基于少数保护精神而设置少数立法委员宪法审查声请制度之本旨

依本件判决理由所述，多数意见此部分见解不外系以宪法法庭置重法规范合宪性之审查，事关法规范有效与否之公共利益，而非个别立法委员于法律案审议过程中所持之政治立场，自得从立法机关有确保所制定法规范合于宪法意旨义务之角度，解释立法委员声请宪法解释案之要件，无须计较是否投票反对等语，为其立论之基础（参判决理由第59段）。惟观诸宪诉法第49条立法委员声请法规范宪法审查规定之立法理由，已说明修法时降低声请人数之要求，放宽声请要件，系考量少数立法委员如确信经多数通过之法律或决议违宪，审酌该少数亦代表一定程度之民意，允宜赋予声请违宪审查之权利，以保护该少数意见，进而保护其所代表之民意，并使受违宪质疑之多数意见，有机会通过宪法检验，确信而展现其宪法价值等语，足征我国系基于少数保护之精神，赋予宪法上之声请权，使确信多数立法委员表决通过之法律案有违宪疑义之少数立法委员，得向本院提出宪法审查之声请，以达维护宪政秩序之目的，此与其他国家相关立法例之立法意旨不在少数保护，而单纯在于维护客观宪政秩序，其制度功能仅在藉声请促使违宪审查机关行使职权，以启动违宪审查机制，并非予声请人宪法上权利，而最终目的则纯粹在于维护客观宪政秩序之情形有别。故我国此类法规范审查案件之声请人，原则上自应以系争法律案表决时未投票赞成之立法委员为限（释字第603号解释许宗力、曾有田大法官共同提出之协同意见书参照）。从而多数意见以少数立法委员声请法规范合宪性审查，应关注于法规范有效与否之公共利益，无须计较是否持反对立场为由，主张变更本院一贯见解，其所凭理据，与我国上开基于少数保护精神而设置之少数立法委员宪法审查声请制度之意旨，显然不同，是否妥适，亦宜再慎思。

参、系争规定立法程序之合宪性审查

本件判决认系争规定立法程序违反公开透明、讨论原则，有明显重大瑕疵而违宪之结论，本席敬表同意；判决所持理由关于第三读会表决程序有瑕疵部分，本席碍难同意，其馀部分本席均予支持，并略作补充予以强化。兹分别提出意见如下：

一、立法者于系争规定二、四，对大法官裁判评议、表决增设具体人数之门槛，却未于立法程序提出凭据并说明理由，不符宪法正当程序之要求

立法者基于宪法之授权行使立法权，负有制定有效法律之义务。关于涉及量化与具体标准之规范内容，因宪法上欠缺可遵循之依据，为确保宪法基本原则及各项制度预设功能之实现，并保障人民基本权，此部分立法程序自须符合宪法 正当程序之要求^[6]，俾透过立法者履行自我审视与自我确认之义务，对其立法权之行使与所享有之立法形成空间予以节制及适当之指引^[7]，以符合宪法整体价值体系之要求。而立法者于立法审议过程中，首应遵循之程序性要求，为提出充分立法理由之义务^[8]。

宪法第78条及宪法增修条文第5条第4项固规定司法院有解释宪法，并统一解释法律及命令之权，但除关于总统、副总统之弹劾及政党违宪之解散事项，明定由大法官组成宪法法庭审理外，对其他声请案件，大法官行使宪法解释及宪法审判等职权应依何种方式评议、表决并作成宪法裁判，则未设具体、可量化之标准。就本案而言，设置或调整宪法裁判之评议、表决门槛，均为涉及大法官行使职权作成宪法裁判之事项，宪法并无具体规范，此立法者虽享有一定之立法形成空间，但于立法审议过程中，应先为周延之调查，据以审慎权衡，并于立法审议过程中，以合理方式揭示，且提出具体理由加以释明，始得凭为立法依据，俾供检验、确认立法者之立法裁量，确已符合宪法第78条、宪法增修条文第5条第4项及权力分立与制衡原则之要求。系争规定二、四就宪法法庭作成裁判应参与评议及表决之大法官人数，明定除须符合同条第1项所规定现有总额一定比例之要求外，并分别增订以十人、九人之具体人数为门槛之限制，此不仅系对大法官行使宪法审查职权，设定宪法上无据可循之具体、量化标准，且改变历年来，大法官审理案件之程序规范为保持配合现任大法官实际人数变动而相应调整之弹性，俾符合审判实务之需，对大法官裁判评议、表决人数之要求，向以抽象比例定其标准之惯例。惟参诸记载各该规定立法过程之立法院公报第114卷第5期院会纪录等立法相关文案，及立法院所提出仅记载“照台湾民众党党团再修正动议条文通过”等寥寥数语之立法理由，并无任何关于立法者就此部分立法进行调查之实证资料及据以权衡并形成立法决策之具体理由，足供作为此部分法律规定充分、合理之立法依据，已难认立法者于立法审议过程中，已尽其依宪法所负，提出可资检验之具体立法理由与正当依据之义务。况时至今日，吾人日常生活中AI等资讯科技运用已甚普遍，关于涉及量化与具体标准之规范，要求规范制定者提出各项指标设定之正确或合理性，毋宁为正当程序中必须践履之基本要求。故本席支持此部分多数意见认系争规定立法程序有明显重大瑕疵而违宪之结论。

二、多数意见指本件法律案三读程序中，系争规定未付表决、主席征询意见过程未保留时间馀裕等待答复，即自行遽下结论，均属立法程序瑕疵之见解，有理由前后矛盾及司法权过度介入而违反权力分立之嫌

(一)本件判决理由虽以：依立法院职权行使法第11条规定及其立法理由，法律案于第三读会应付表决，以落实宪法规定法律案应经立法院议决之立法意旨，故法律案于三读会付表决，始经立法院议决；系争规定三读程序中，主席征询院会“有无文字修正？”性质上仅为确定三读会欲审查之标的，在场立法委员均无文字修正时，三读会审查标的始确定，其后并应以此确定之标的为议案提付表决，获最终审查结果，完成三读程序(参判决理由第79段)；系争规定三读程序中，会议主席并未依法将全案提付表决，仅于宣读人员宣读经二读条文后，分别询问“请问院会，有无文字修正？”旋即宣示“没有文字修正。现在作成以下决议：宪法诉讼法第4条及第95条条文修正通过。”以及“没有文字修正。决议：宪法诉讼法第30条条文修正通过。”则主席询问有无文字修正后，未予在场立法委员合理表示异议或意见时间，即间不容发宣示作成决议，无异由主席宣示代替在场立法委员表决等情为由，因认此部分立法程序亦有瑕疵(参判决理由第80段)。惟本件判决认系争规定于三读程序中实质上未付表决，循此部分判决理由之论述，系争规定，并未完成三读程序，即未完成立法程序，尚不得作为宪法审查之标的，此与本件判决认本件声请符合声请要件，理由已前后矛盾。

(二)基于国会自律原则，立法院审议法律案所应遵循之议事程序，如开会之应出席与决议人数、议案审议之读会程序、表决方式与次序等，于不抵触宪法之范围内，得依其自行订定之议事规范为之，于议事规范所容许之范围内，亦得以决议为个案程序践行上之调整、变通，凡此原则上均属国会内部事项，依权力分立之原则，本庭原则上应予尊重，故法律案经立法院移送总统公布者，曾否践行其议事应遵循之程序，除明显抵触宪法者外，乃其内部事项，属于议会依自律原则应自行认定之范围，并非释宪机关审查之对象（113年宪判字第9号判决理由第67段、释字第342号及第381号解释意旨参照）。系争规定业经公布施行，本件判决理由所指构成其立法程序上明显重大瑕疵之具体事由即三读会程序，主席询问立法委员意见后，未待答复即自行作成决议等情，性质上均属立法院议事程序规范之事项。复参诸民国91年1月25日立法院职权行使法第11条增订第3项，明定第三读会，应将议案全案付表决，其后，依立法院公报上所刊登各法案之“院会纪录”，立法院审议法律案之三读程序中，主席征询意见、宣示决议之方式：仅询问在场立法委员有无文字修正，若无，即宣示法案修正通过^[9]；或于询问有无文字修正后，再问有无异议，若无异议， 随即宣示法案修正通过10；甚或依党团请求将全案表决之提案而交付表决者^[10]，皆不乏其例。其中第一种情形甚为常见，举如：苏嘉全院长时代，于107年修正金融控股公司法^[11]；游锡堃院长时代，于111年修正著作权法^[12]；韩国瑜院长时代，于113年修正劳动基准法^[13]，均属在第三读会中，主席询问有无文字修正，在场委员未有修正意见，即按照议事惯例认为已完成三读程序，并未实际将议案付表决之事例。且此为议事实务上之便宜方法，盖实务上习惯，实质讨论一般在二读会完成，三读会则形式化，祇能修正文字，不进行实质讨论，故在场立法委员对主席征求现场对于修正文字之意见，未予反应，即“无异议”“无文字修正”之情形，主席即正式宣布修正通过，系采无异议认可之议事惯例等情，并经曾于立法院担任法制局局长之罗传贤教授于本案说明会中详为说明。本件判决所指系争规定于立法院审议之第三读会中，主席征询意见与宣示决议方式，均属立法院议事惯例，纵有违背规范之情形，基于权力分立原则下对立法院之尊重，本庭本即不应加以审酌。本判决执为系争规定违宪之理由，有司法权过度介入而违反权力分立之嫌，本席不予支持。

肆、关于系争规定之合宪性审查

本件判决认为系争规定一至七均违宪之结论，本席敬表赞成。惟对多数意见所持各该规定违宪之原因，均为立法程序有明显重大瑕疵、违背宪法正当立法程序、违反宪法权力分立原则，本席部分同意，部分不同意，其中关于立法程序有明显重大瑕疵部分之意见，已详如前，兹另就其馀部分分述如下：

一、系争规定一部分

(一)宪法设置国家机关之本旨，在使各宪法机关发挥其应有之宪政功能，不致因人事更迭而有一日中断。为避免因继任人选一时无法产生致影响宪政机关之实质存续与正常运行，世界各国不乏于宪法或法律中明文规定适当机制，以维宪法机关于不坠之例；如宪法或法律未设适当之处理机制，于修宪或立法明定解决途径前，自须信赖有人事决定权之宪法机关忠诚履行宪法赋予之权责，及时产生继任人选，以免影响国家整体宪政体制之正常运行，且于继任人选产生前，立法者得以法律明定适当机制，以维系宪法机关之正常运行，更不待言(释字第632号解释参照)。

(二)多数意见认为系争规定一明定大法官因任期届满、辞职、免职或死亡，致人数不足宪法所定总额时，总统应于二个月内补足提名，系对总统依宪法所享有大法官人事任命程序上之“程序发动权”与“人选形成权”，课予宪法上所无之义务，已违反宪法保留与权力分立原则。惟总统纵未于该规定之二个月内时限提名大法官继任人选，逾时后仍可为之，其提名之人事权，毫不受影响，更不因此招致其他任何失权或惩处之不利，是该二个月时限，仅属建议之性质，自不生对总统课予宪法所无之义务，或就总统宪法上权利之行使，增加宪法所无之限制，而违反宪法保留之问题；系争规定一旨在建请总统适时提名大法官继任人选，咨请立法院同意，以维系大法官宪法审查职权之正常运作，有正当立法目的，应系立法者为维系宪法机关之正常运行，以法律明定之建请总统适时行使人事权，俾及时产生继任人选之机制。又系争规定一所定之总统行使提名权时限二个月，系自大法官因任期届满等原因致“人数不足宪法所定总额时”起算，较诸本院前就总统、立法院行使监察院人事权争议所为之上开解释，认为总统、立法院人事权之行使，应于监察院人员“任期届满前”适时为之，显较宽松，自无不当。多数意见并未说明系争规定一建请总统行使大法官提名权之二个月时限，对总统是否产生何种不利影响，徒以其既设有二个月时限，即属对总统宪法上享有之人事权课予限制，违反宪法保留，遽认有违权力分立原则，本席碍难支持。

(三)系争规定一之立法目的既为促使大法官继任人选及时产生，以维系宪法审查职权正常运作，自须依赖享有大法官人事决定权之宪法机关忠诚履行宪法赋予之权责，及时产生继任人选，始能达其立法目的。故不仅总统应适时提名继任人选咨请立法院同意，立法院亦应适时行使同意权。然系争规定一仅明定总统行使大法官提名权之时限，却未同时针对促使立法院适时行使大法官同意权，亦设置适当之机制，就立法目的之达成，显然有所不足，自属立法上之重大瑕疵。本席因此赞成本件判决系争规定一违宪之结论。

二、系争规定三部分

(一)系争规定三明定宪法声请案件因大法官参与人数未达系争规定二之最低限制，而无法进行判决之评议时，得经大法官现有总额过半数同意，为不受理之裁定。是系争规定三之适用系以系争规定二为前提，本判决既认系争规定二违背正当立法程序、违反宪法权力分立原则，应自本判决公告之日起失其效力，系争规定三即失所依附，故本席赞同本件判决认系争规定三违宪之结论。

(二)至于其违宪之理由，多数意见固认系争规定三就大法官参与评议人数不足评议门槛的情形，规定得经大法官现有总额过半数同意，为不受理裁定，无异以参与评议之大法官人数多寡决定声请案件有无受宪法保护之资格或必要性，不符宪法设置大法官系为维护自由民主宪政秩序并保护人民基本权利之意旨。惟系争规定三就大法官参与评议人数不足评议门槛之情形，既明定大法官“得”经现有总额过半数同意，为不受理裁定，自系有条件赋予大法官是否为不受理裁定之裁量权，并非命应为不受理裁定之强制规定。符合该法定人数之大法官面对抉择之情形，若认依案件之性质不应谕知不受理，而未为不受理裁定时，若因认受理后亦将因人数不足，无法进行判决评议，致搁置该案件，亦系由于系争规定二对判决所设评议最低人数限制所致，多数意见执为系争规定三违宪之理由，本席虽同意违宪之结论，但对此部分理由，殊难认同。

三、系争规定五、六部分

(一)系争规定五、六，系针对大法官因部分依法回避，致现有总额人数未达最低人数门槛之例外情形，另设扣除回避人数后之大法官达七人以上者，仍得进行审理及其最低评议、可决人数之规定。相对于宪诉法第30条第1项及系争规定二、四关于宪法裁判之原则性程序规范，系争规定五、六系就未达裁判法定人数门槛之例外情形所设之特别规定。然大法官因现有总额发生缺额，或有客观上不能行使职权之事由，致参与裁判评议、表决人数不足系争规定二、四所定门槛之情形，不祇依法回避一端，系争规定二、四却仅就依大法官依法回避之情形，特设系争规定五、六，资为因应，配套措施显然不足，此为本判决认系争规定二、四等宪法裁判基本程序规范有缺漏不周，致大法官行使职权，经常面临停止、瘫痪的风险，违反宪法权力分立原则之理由。乃多数意见竟认系争规定五、六适用结果，致使参与判决评议、表决的人数门槛，因大法官不能参与裁判的原因差异而有不同，影响大法官行使职权，违反宪法权力分立原则而违宪云云（参判决理由第108、110段），显系忽略此二规定本系专就大法官回避致参与裁判作成之人数不足法定门槛之特别情形，所设之例外规定，仅为系争规定二、四应有之配套规定之一，至于其他原因造成之参与裁判作成之人数不足，本不属系争规定五、六预设规范之范围。多数意见此部分关于系争规定五、六之理由，显欠妥适，本席碍难认同。

(二)系争规定五、六，同为针对大法官依法回避致参与裁判作成之人数不足法定门槛之特别情形，所设之例外规定。依系争规定六，案件中有大法官依法回避之情形，“经扣除回避人数后之大法官现有总额”(下称现有馀额)需达七人以上，案件始得进行审理，系争规定五则为其审理之程序规范，是此二规定之规范范围，应同样包括大法官现有馀额七人以上至九人(即回避人数介于八至六人间)之情形，至于现有馀额达十人以上者，依修正宪诉法之设计，本属系争规定二规范之范围。系争规定五却以大法官回避人数“超过七人以上”，意指八人以上(即现有馀额七人以下)为规范前提，致其仅于大法官八人回避，现有馀额为七人时，始有适用机会，且就大法官六人及七人回避，现有馀额九人及八人之情形，均漏未规定。惟系争规定五鲜有适用机会之瑕疵，尚不致抵触宪法而违宪，至于漏未规定之大法官六人及七人回避之情形，此部分规范不足之疏漏，应系出于立法者对大法官回避与现有馀额人数计算上之疏失，依前揭关于类推适用之说明，自可类推适用关于大法官八人回避之系争规定五，予以补充，亦不致违宪。是多数意见此部分关于系争规定五、六违宪之理由，本席亦难以认同。

1. ↑ 黄茂荣，法学方法与现代民法，2011年9月版，第455页。
2. ↑ 杨仁寿，法学方法论，2016年5月版，第264、265页。
3. ↑ 所谓沉默论证，系循环论证的一种特殊情形，即自“空无”或“沉默”本身推导结论（argumentumex silentio），意指从沉默中推论某事为真，认为若某事未被明示，即不会无缘无故被略过。请参阅Thomas M.J. Möllers, Juristische Methodenlehre, 4.Aufl., 2021, S.183.
4. ↑ 请参照BVerfGE 1, 299 (312); 11, 126(129 ff.); 133, 168 (205 f.); 144, 20 (212 f.); 168, 1 (40 f.).
5. ↑ 立法院公报第113卷第76期院会纪录5258号关系文书。
6. ↑ 请参照BVerfGE 130, 263 (301 f.); 155, 1 (48); 165, 206 (253 f.).
7. ↑ 请参照BVerfGE 130, 263 (302); 155, 1 (47 f.); 165, 206 (254).
8. ↑ 请参照BVerfGE 130, 263 (302); 155, 1 (48); 165, 206 (254).
9. ↑ 除本件宪法诉讼法修法程序（立法院公报第114卷第5期院会纪录，第58、59、81页）采此方式外，尚有108年3月19日修正军事审判法（立法院公报第108卷第22期院会纪录，第104页）、106年12月29日修正会计师法（立法院公报第107卷第9期院会纪录，第406页）、109年5月12日修正老人福利法（立法院公报第109卷第37期院会纪录，第74页）、113年12月31日修正就业服务法（立法院公报第114卷第7期院会纪录，第280页）、113年12月27日制定之公益揭弊者保护法（立法院公报第114卷第7期院会纪录，第200页）1095年4月11日修正三一九枪击事件真相调查特别委员会条例（立法院公报第95卷第15期院会纪录，第141页）
10. ↑ 113年5月28日增订刑法第141条之1（立法院公报第113卷第47期院会纪录，第188页）、107年6月27日制定财团法人法（立法院公报第107卷第75期院会纪录，第53页）、109年7月2日制定农田水利法（立法院公报第109卷第52期院会纪录，第294至296页）
11. ↑ 107年12月25日修正金融控股公司法（立法院公报第108卷第1期院会纪录，第127页）
12. ↑ 111年5月27日修正著作权法（立法院公报第111卷第81期院会纪录，第190页）
13. ↑ 113年7月15日修正劳动基准法（立法院公报第113卷第71期院会纪录，第90页）