论立法权
作者:梁启超
1902年2月22日

      立法、行法、司法,诸权分立,在欧美日本,既成陈言,妇孺尽解矣。然吾中国立国数千年,于此等政学原理,尚未有发明之者。故今以粗浅平易之文,略诠演之,以期政治思想普及国民。篇中虽间祖述泰西学说,然所论者,大率皆西人不待论而明之理,自稍通此学者观之,殆如辽东之豕,宋人之曝,只觉词费耳。然我四万万同胞中,并此等至粗极浅之义而不解者,殆十而八九焉,吾又安敢避词费而默然也。学者苟因此益求精焉深焉者,则菅蒯之弃,固所愿矣。 第一节 论立法部之不可缺

      国家者人格也。(有人之资格谓之人格。)凡人必意志然后有行为,无意志而有行为者,必疯疾之人也,否则其梦呓时也。国家之行为何?行政是已。国家之意志何?立法是已。

      泰西政治之优于中国者不一端,而求其本原,则立法部早发达,实为最著要矣。泰西自上古希腊,即有所谓长者议会(Gerontes),由君主召集贵族,制定法律,颁之于民;又有所谓国民议会(an assembly of the Centes),凡君主贵族所定法律,必报告于此会,使民各出其意以可否之,然后施行。其后雅典之拔伦,斯巴达之来喀格士,皆以大立法家,为国之桢。罗马亦然,其始有所谓百人会议者(Comitia Centuriata),以军人组织之,每有大事,皆由其议决;及王统中绝之际,有所谓罗马元老院(The Senate)、罗马平民议会(Concilia Plebis)者,角立对峙,争立法权,久之卒相调和,合为国民评议会(Comitia Tributa),故后虽变为帝政,而罗马法之发达,独称完备,至今日各国宗之。及条顿人与罗马代兴,即有所谓人民总会者(Folkmoot),有所谓贤人会议者(Witenagemot),皆集合人民,而国王监督之,以行立法之事,逐渐进化,遂成为今日之国会,所谓巴力门(Parliament)者是也。十八世纪以来,各国互相仿效,愈臻完密,立法之业,益为政治上第一关键,战国家之盛衰强弱者,皆于此焉。虽其立法权之附属,及其范围之广狭,各国不同,而要之上自君相,下及国民,皆知此事为立国之大本大原,则一也。

      耗矣哀哉,吾中国建国数千年,而立法之业,曾无一人留意者也。《周官》一书,颇有立法之意,岁正悬法象魏,使民读之,虽非制之自民,犹有与民同之之意焉。汉兴萧何制律,虽其书今佚,不知所制者为何如,然即汉制之散见于群书者观之,其为因沿秦旧,无大损益,可断言也。魏明帝时,曾议大集朝臣,审定法制,亦不果行。北周宇文时,苏绰得君,斐然有制度考文之意,而所务惟在皮毛,不切实用。盖自周公迄今三千余年,惟王荆公创设制置条例三司,能别立法于行政,自为一部,实为吾中国立法权现影一瞥之时代。惜其所用非人,而顽固虚㤭之徒,又群焉掣其肘,故斯业一坠千年,无复过问者。呜呼!荀卿“有治人无治法”一言,误尽天下,遂使吾中华数千年,国为无法之国,民为无法之民,并立法部而无之,而其权之何属更靡论也;并法而无之,而法之善不善更靡论也。

      夫立法者国家之意志也。就一人论之,昨日之意志与今日之意志,今日之意志与明日之意志,常不能相同。何也?或内界之识想变迁焉,或外界之境遇殊别焉,人之不能以数年前或数十年前之意志以束缚今日,甚明也。惟国亦然。故必须常置立法部,因事势,从民欲,而立制改度,以利国民。各国之有议会也,或年年开之,或间年开之,诚以事势日日不同,故法度亦屡屡修改也。乃吾中国,则今日之法沿明之法也,明之法沿唐宋之法也,唐宋之法沿汉之法也,汉之法沿秦之法也。秦之距今,二千年矣,而法则犹是。是何异三十壮年,而被之以锦绷之服,导之以象勺之舞也。此其敝皆生于无立法部。君相既因循苟且,惮于改措,复见识隘陋,不能远图;民间则不在其位,莫敢代谋。如涂附涂,日复一日,此真中国特有之现象,而腐败之根原所从出也。

      彼祖述荀卿之说者曰:但得其人可矣,何必龈龈于立法。

      不知一人之时代甚短,而法则甚长;一人之范围甚狭,而法则甚广;恃人而不恃法者,其人亡则其政息焉。法之能立,贤智者固能神明于法以增公益,愚不肖者亦束缚于法以无大尤。

      靡论吾中国之乏才也,即使多才,而二十余省之地,一切民生国计之政务,非百数十万人不能分任也,安所得百数十万之贤智而薰治之?既无人焉,又无法焉,而欲事之举,安可得也?夫人之将营一室也,犹必先绘其图,估其材,然后从事焉。曾是一国之政,而顾一室之不若乎?近年以来,吾中国变法之议屡兴,而效不睹者,无立法部故也。及今不此之务,吾知更阅数年、数十年,而效之不可睹,仍如故也。今日上一奏,明日下一谕,无识者欢欣鼓舞,以为维新之治可以立见,而不知皆纸上空文,羌无故实。不宁唯是,条理错乱,张脉偾兴,宜存者革,宜革者存,宜急者缓,宜缓者急,未见其利,先受其敝。无他,徒观夫西人政效之美,而不知其所以成其美者,有本原在也。本原维何?曰立法部而已。 第二节 论立法行政分权之理

      立法、行政分权之事,泰西早已行之,及法儒孟德斯鸠,益阐明其理,确定其范围,各国政治,乃益进化焉。二者之宜分不宜合,其事本甚易明。人之有心魂以司意志,有官肢以司行为,两各有职而不能混者也。彼人格之国家,何独不然。虽然,其利害所存,犹不止此。孟德斯鸠曰:“苟欲得善良政治者,必政府中之各部,不越其职然后可。然居其职者往往越职,此亦人之常情,而古今之通弊也。故设官分职,各司其事,必当使互相牵制,不使互相侵越。”又曰:“立法、行法二权,若同归于一人,或同归于一部,则国人必不能保其自由权。何则?两权相合,则或借立法之权以设苛法,又借其行法之权以施此苛法,其弊何可胜言!如政府中一部有行法之权者,而欲夺国人财产,乃先赖立法之权,豫定法律,命各人财产,皆可归之政府,再借其行法之权以夺之,则国人虽欲起而与争,亦力不能敌,无可奈何而已”云云。此孟氏分权说之大概也。

      孟氏此论,实能得立政之本原。吾中国之官制,亦最讲牵制防弊之法,然皆同其职而提掣肘之,非能厘其职而均平之。如一部而有七堂官,一省而有督、有抚、有两司、有诸道,皆以防侵越、相牵制也。而不知徒相掣肘,相推诿,一事不举,而弊亦卒不可防。西人不然。凡行政之事,每一职必专任一人,授以全权,使尽其才以治其事,功罪悉以属之,夫是谓有责任之政府。若其所以防之者,则以立法、司法两权相为犄角。(司法权别论之。)立法部议定之法律,经元首裁可,然后下诸所司之行政官,使率循之。行政官若欲有所兴作,必陈其意见于立法部,得其决议,乃能施行。其有于未定之法而任意恣行者,是谓侵职,侵职罪也;其有于已定之法而奉行不力者,是谓溺职,溺职亦罪也。但使立法之权确定,所立之法善良,则行政官断无可以病国厉民之理,所谓其源洁者其流必澄,何此一一而防之。故两者分权,实为制治最要之原也。

      吾中国本并立法之事而无之,则其无分权,更何待言。然古者犹有言:“坐而论道,谓之三公,作而行之,谓之有司。”

      亦似稍知两权之界限者然。汉制有议郎,有博士,专司讨议,但其秩抑末,其权抑微矣。夫所谓分立者,必彼此之权,互相均平,行政者不能强立法者以从我。若宋之制置条例司,虽可谓之有立法部,而未可谓之有立法权也。何也?其立法部不过政府之所设,为行政官之附庸,而分权对峙之态度,一无所存也。唐代之给事中,常有封还诏书之权,其所以对抗于行政官使不得专其威柄者,善矣美矣;然所司者非立法权,仅能摭拾一二小故,救其末流,而不能善其本也。若近世遇有大事,亦常下大学士、六部、九卿、翰詹、科道、督抚、将军会议,然各皆有权,各皆无权,既非立法,亦非行政,名实混淆,不可思议。故今日欲兴新治,非划清立法之权而注重思之,不能为功也。 第三节 论立法权之所属

      立法权之不可不分,既闻命矣,然则此权当谁属乎?属于一人乎,属于众人乎,属于吏乎,属于民乎,属于多数乎,属于少数乎?此等问题,当以政治学之理论说明之。

      英儒边沁之论政治也,谓当以求国民最多数之最大幸福为正鹄。此论近世之言政学者多宗之。夫立法则政治之本原也,故国民之能得幸福与否,得之者为多数人与否,皆不可不于立法决定之。夫利己者人之性也,故操有立法权者,必务立其有利于己之法,此理势所不能免者也。然则使一人操其权,则所立之法必利一人;使众人操其权,则所立之法必利众人。吏之与民亦然,少数之与多数亦然。此事固非可以公私论善恶也。一人之自利固私,众人之自利亦何尝非私,然而善恶判焉者。循所谓最多数最大幸福之正鹄,则众人之利重于一人,民之利重于吏,多数之利重于少数,昭昭明甚也。

      夫诽谤偶语者弃市,谋逆者夷三族,此不问而知为专制君主所立之法也;妇人可有七出,一夫可有数妻,此不问而知为男子所立之法也;奴隶不入公民,农佣随田而鬻(俄国旧制如此),此不问而知为贵族所立之法也;信教不许自由,祭司别有权利,此不问而知为教会所立之法也。以今日文明之眼视之,其为恶法,固无待言。虽然,亦不过立法者之自顾其利益而已。若今世所称文明之法,如人民参政权,服官权,言论、结集、出版、迁移、信教各种之自由权等,亦何尝非由立法人自顾其利益而来。而一文一野,判若天渊者,以前者之私利,与政治正鹄相反;而后者之私利,与政治正鹄相合耳。故今日各文明国,皆以立法权属于多数之国民。

      然则虽以一二人操立法权,亦岂必无贤君哲相,忘私利而求国民之公益者?曰:期固然也。然论事者语其常不语其变,恃此千载一遇之贤君哲相,其不如民之自恃也明矣。且(记)不云乎:“代大匠斫者必伤其手。”即使有贤君哲相以代民为谋,其必不能如民之自谋之尤周密而详善,有断然也。且立法权属于民,非徒为国民个人之利益而已,而实为国家本体之利益。何则?国也者,积民而成,国民之幸福,即国家之幸福也。国多贫民,必为贫国,国多富民,必为富国,推之百事,莫不皆然。美儒斯达因曰:“国家发达之程度,依于一个人之发达而定者也。”故多数人共谋其私。而大公出焉矣,合多数人私利之法,而公益之法存焉矣。

      立法者国家之意志也。昔以国家为君主所私有,则君主之意志,即为国家之意志,其立法权专属于君主固宜。今则政学大明,知国家为一国人之公产矣。且内外时势浸逼浸剧,自今以往,彼一人私有之国家,终不可以立优胜劣败之世界。

      然则今日而求国家意志之所在,舍国民奚属哉!况以立法权畀国民,其实于君主之尊严,非有所损也。英国、日本,是其明证也。君主依国家而尊严,国家依国民之幸福而得幸福。

      故今日之君主,不特为公益计,当畀国民以立法权,即为私利计,亦当尔尔也。苟不畀之,而民终必有知此权为彼所应有之一日。及其自知之而自求之,则法王路易第十六之覆辙,可为寒心矣。此欧洲、日本之哲后,所以汲汲焉此之为务也。