省制与宪法
作者:李大钊 1916年
1916年11月10日

      (一)省制之渊源

      省之名起于汉,班固前汉书《昭帝纪》:帝姊“长公主,共养省中。”省字之见于载籍者,斯为最古。玩其文义,有尊崇之意。又“孔光传”,或问“温室省中树”。光不对,盖以禁省中事当慎密也。逮于有唐,中书、门下、尚书号称三省。中书省主诏诰,门下省主封驳,尚书省主分职,为三权并立之象。寝又以尚书、黄门、中书、秘书、殿中、内侍区为六省(见《新唐书》百官制),是省为官制名称之始。今日本称各部曰省(如陆军省、大藏省等),盖取于唐制之义也。省之官制,唐宋相沿,著为章典。蒙元入主中华,于京师建中书省,更于京外各地立行中书省,计十有一,直辖于中书省:

      岭北行中书省(今内外蒙古)﹔

      辽阳行中书省(今满洲、朝鲜)﹔

      河南行中书省(今河南及湖北一部、安徽北半、江苏北半)﹔

      陕西行中书省(今陕西及甘肃一部)﹔

      四川行中书省(今四川大部)﹔

      甘肃行中书省(今甘肃大部)﹔

      云南行中书省(今云南大部)﹔

      江浙行中书省(今安徽南半、江苏南半、浙江及福建)﹔

      江西行中书省(今江西、广东)﹔

      湖广行中书省(今湖南、湖北一部,广西一部,四川一部)﹔

      征东行中书省(为征日本,割辽阳行中书省辖地,特置此省)。

      明初尚沿元制,分建行中书省,而又变通增益之。今之直隶,因元世尝直隶京师中书省,故有斯名。明初则于此建北平行中书省焉。山东当元之世,亦尝直隶京师中书省,明初则分建山东行中书省焉。他若元合而明分者有之,元江浙共一行中书省,明初则江南浙江各建行中书省是也。元无而明有者亦有之,元以福建属江浙行中书省,以广东属江西行中书省,明初则福建、广东各于其地建中书省是也。明至洪武九年,内革中书省,庶政悉归六部,外革各处行中书省,而别置十三布政使司,仍存行省之名。清沿之,置二十二行省,设督抚焉(按总督巡抚之名,始于有明,其时既设布政使,复由中央时派重臣,巡视地方兵事及政务,而锡以斯名。初为临时派遣之官吏,渐变而为常设官吏焉)。由官制沿革上察省制之渊源,如斯而已。

      (二)中国历史上地方分权之趋势

      据上所述,是省制肇起原为内官,而扩张以及于外官。行省之制原为临时派遣之职,而递嬗以固著于地方。迄于今日,省之地位几无大异于联邦国之一邦,合众国之一州。以何因缘而成此种趋势?此其故当远稽中国列朝内外关系之历史的大势,而穷究之也。中华建国最古,划疆分野始自何代,此种考证非本篇所许,然国家之成概为大小强弱互相兼并之结果,此理之可放诸四海而准者,曾是吾国亦奚能外?迨其并吞日多,而黄河流域、长江流域之间,遂有所谓封建者,犬牙交错,而壤地相接焉。诠封之义虽多别解,而划疆之事为足当之。尧时恒、衡、华、岱峙于殊方,是为四岳,君主定时巡狩,使同盟诸侯朝觐会同,而为大祭。其时诸侯各持其领地之土,致之神前,君主复将此土授之诸侯,定其领地之封域,而以神为证,此即封建之始。封者封土之谓,建者建国之谓也。《舜典》“协时、月正、日同、律度量衡”云云,所以谋国家之统一也。当世黎民直接受是等诸侯之统治,而其时之骚乱,非起于人民,而恒起于夏、殷、周等之强大诸侯焉。周初以诸侯称者八百,及其衰也,王纲解纽,诸侯自相搂伐,春秋之世存者十二而已。比至战国时代更为六国,六国破灭,秦遂包举八荒,夷封建为郡县,实行极端的中央集权,行不再世,而天下豪杰兴于陇亩,并起而亡秦族矣!汉初惩秦之弊,广建宗蕃,而高帝之世反者九起。于是文帝采贾生之议,景帝用晁错之谋,析封众建,以弱其势,而兼行郡县有百余郡,郡置太守,太守之上设十三部刺史,以六条规令监督各郡太守,前汉末年改刺史为秩二千石之州牧。唐世各州刺史与汉之各郡太守相同,而其数特增,开元盛时称三百余,其上仍有监督官,分天下为十道,分置采访使、观察使,仍为朝廷钦差之职。后以兵乱置节度使驻镇地方,遂为常设之官。宋世于州县守令加以“权知”字样,地方官吏均非固定之职,而大体犹分二十三路,俾州县隶属之。元设十一行省,为今日省之滥觞,已如前述。有明沿之,易为十三布政使司。明制中央地方皆为三权分立,地方官中若布政使掌司财政,按察使掌理司法,都指挥使掌治军务。后将三权握于督抚一人之手,而位超于布按二使之上焉。初督抚之职本为巡按御史,类汉之刺史,以军务倥偬赉以临时兵权及征筹饷之权,仍为中央临时派遣之官吏,至于有清,遂与布按二使同为固定之地方官矣。综观历代内外轻重之关系,外重内轻之倾向多,内重外轻之倾向少。而察地方官制之趋势又得四事焉:(一)自秦废封建为郡县后,中央与地方总有联络之枢介于其间﹔(二)纵其初无是等机关,而中央临时派遣之非地方官往往据其位置,渐变为固著地方之职,若为自然之趋势者﹔(三)七十、八十,乃至一百、二百、三百、四百州县之上,必置十或二十左右之监督官﹔(四)分理政务之职,渐趋于综合专一之方,递演递嬗省之位置,遂成今形。晚清督抚之权,且逾于联邦之首长。庚子之变,元首蒙尘,而地方不至瓦解者,职是之故。光、宣之交,各省权力愈见膨胀,中央发号施令非得各省承诺则不能推行有效,甚至兵权、财权、造币权悉操之于各省,辛亥之役,遂藉之以奏倾清之功。今兹护国军兴,亦凭之以倡讨袁之义。此则史迹昭然,谈省制者所不容忽视者也。

      (三)集权论与分权论对抗之由来

      古无集权分权之语也。有之,则内重外轻云者,足当集权之义﹔外重内轻云者,足当分权之义焉。于是右集权者,则讴歌郡县﹔右分权者,则想望封建。求之往籍,封建与郡县之论战,盖至今而犹未有以决也。太史公作汉兴以来诸侯年表序,盛称汉制郡国交错,犬牙相临,为“强本干,弱枝叶之势”。班孟坚作史别有深慨,其赞许封建之意则尝溢于言表。诸侯王年表序云:“《诗》载其制曰:‘介人惟藩,大师惟垣。大邦惟屏,大宗惟翰。怀德惟宁,宗子惟城。毋俾城坏,毋独斯畏。’所以亲亲贤贤,褒表功德,关诸盛衰,深根固本,为不可拔者也。故盛则周、召相其治,致刑错,衰则五霸扶其弱,与共守。”班氏生当西汉,值中衰之运,国统三绝,权奸窃位,以成篡夺之局,盖尝心焉痛之,溯本推原断为内重外轻之失。陆士衡作《五等论》,亦云:“帝业至重,天下至广。广不可以偏制,重不可以独任﹔任重必于借力,制广终乎因人。故设官分职,所以轻其任也﹔并建伍长,所以弘其制也。于是乎立其封疆之典,裁其亲疏之宜,使万国相维,以成磐石之固﹔ 宗庶杂居,而定维城之业。”又云:“或以‘诸侯世位,不必常全,昏主暴君,有时比迹,故五等所以多乱。今之牧守,皆官方庸能,虽或失之,其得固多,故郡县易以为政。’夫德之休明,黜陟日用,长率连属,咸述其职,而淫昏之君无所容过,何则其不治哉!故先代有以兴矣。苟或衰陵,百度自悖,鬻官之吏以货准财,则贪残之萌皆群后也,安在其不乱哉!故后王有以之废矣。且要而言之,五等之君,为己思政郡县之长,为吏图物。ロ”此其立说似重分权,盖右封建而少郡县者也。曹元首关心宗社,作《六代论》,以悟曹爽。六代者,夏、殷、周、秦、汉、魏也。文中比论六代典制,一归于建植宗蕃,强枝叶以卫本根,为经国之至计。虽其论旨专注于一姓子孙帝王万世之业,而其间颇有吻合政理之精微者。如云:“昔夏、殷、周历世数十,而秦二世而亡。何则?三代之君,与天下共其民,故天下同其忧。秦王独制其民,故倾危而莫救。夫与民共其乐者,人必忧其忧﹔与民同其安者,人必拯其危。先王知独治之不能久也,故与人共治之﹔知独守之不能固也,故与人共守之。兼亲疏而两用,参同异而并建。是以轻重足以相镇,亲疏足以相卫,兼并路塞,逆节不生。”又曰:“泉竭则流涸,根朽则叶枯﹔枝繁者荫根,条落者本孤。故语曰‘百足之虫,至死不僵’,以扶之者众也。此言虽小,可以譬大。”征史迹而寻绎其理,颇合政力调和之原则,虽今之论治者造语精透,奚外斯矣。柳子厚之论封建也,则举衰周之世,诸侯强盛尾大不掉,率以殄于后封之秦,谓皆外重之祸。其称许郡县处,则谓秦之亡亡于人怨,非制之不善,故有叛人无叛吏。汉代封建之初,郡国居半,则有叛国无叛郡。唐兴,置州邑,立守宰,虽有桀猾时起,而亦有叛将无叛州。至谓公天下之端自秦始,则由封建之继世而理,不如郡县之易得循良而言也。愚谓秦废封建立郡县,诚为中国政治上一大变革。但人民土地虽免于为诸侯之私有,而其隶于一姓不过如私法上所有权之移转,其于人民未获公权之自由一而已矣。徒遗私土、子人之患,复失适俗易化之宜,以此言公,殊所未喻。然柳氏独能发见国家进化之迹,固自不失其政治史上之价值,而内重之策亦不失为一种主张也。河汾王通为刘秩《政典》作后序,疏论唐太宗有行封建之意,而格于肖瑀、魏征之徒,颜师古郡国杂居之议且不能行。后之儒者颇恨当时诸臣,不能明英主之美意,使生民复见三代之制,殊不以为然。彼谓:“必能备究古今之事情,然后可以断其议论之是非,法制之得失。盖封建一事,汉以来未尝废也,然行之辄利少而害多。其故有二:一则不能存三代之公心,二则不能存三代之良法。公心者何?昔文、武、成、康之众建诸侯也,有德有功者则畀之。初未尝专以私其宗亲,虽曰兄弟、甥舅之邦,然所封皆极一时之选。若其果贤,则微子尹东夏、蔡仲君蔡邦,虽仇雠不废也﹔若其不贤,则管、蔡为僇,王叔无官,虽同气不恕也。至汉则且私且忌,故始则剿灭异代所建国而尽以畀其功臣,继则剿灭异姓王而尽以畀其同宗,又继则剿灭疏属刘氏王而尽以畀其近亲。而其所建置若濞、若长之徒,初无功德,足以君国子民,特以其近亲而王之,故不旋踵而犯上作乱,墟其国而陨其身矣。盖有先王之公心,则其弊不至于此。良法者何?昔先王之建邦也,上有方伯、连率,下有公、侯、伯、子、男,小大相维,尊卑相制。如公侯受封之地虽多,而制禄不过十倍其卿,城国不过半天子之军,名山大泽不以封,必赐弓矢然后征,必赐圭瓒然后<IMG=l02226bb>,有巡守,有述职,有庆有让,纲纪未尝一日隳也。若汉初诸侯王,则畀以大城名都连数千里,未尝为之分限,山泽蓄货在其国者不领于天子之大农,五岳四渎在其国者不领于天子之祠官,故为诸侯者一受封之后即自负其富强,摘山煮海,招纳亡命,擅爵人赦死罪,天子不能诃,谋臣不敢议,所以纵恣之者如此。及景、武之后,则作佐官之律,严附益之法,吹毛求疵,积毁销骨,所以猜防之者复如此。盖方其纵恣也,则畏之有同乎敌国,及其猜防也,则抑之不啻如谪徙矣。盖有先王之良法,则其弊不至于此。”ヮ是盖以公心而外更须良法,足以维系中央之祭权、兵权、财权诸大端,而后可言分权,则人治与法治并重之说也。欧阳永叔序《五代史?职方考》,则曰:“三代以上莫不分土而治也。后世鉴古矫失,始郡县天下。而自秦、汉以来,为国孰与三代长短?及其亡也,未始不分,至或无地以自存焉。盖得其要,则虽万国而治,失其所守,则虽一天下不能以容,岂非一本于道德哉!”ワ斯实纯尚德治之说,异乎近世法治之旨。已论政力平衡之理,最精者莫若苏子由之《唐论》。其言曰:“天下之变,常伏于其所偏重而不举之处。故内重则为内忧,外重则为外患。古者聚兵京师,外无强臣,天下之事皆制于内,当此之时谓之内重。内重之弊,奸臣内擅,而外无所忌,匹夫横行于四海而莫能禁,其乱不起于左右之大臣,则生于山林小民之英雄,故夫天下之重不可使专在内也。古者诸侯大国或数百里,兵足以战,食足以守,而其权足以生杀,然后能使四夷盗贼之患不至于内,天子之大臣有所畏忌而内患不作,当此之时谓之外重。外重之弊诸侯拥兵,而内无以制。由此观之,则天下之重固不可使在内,而亦不可使在外也。”ヰ次复征引周、秦、汉、唐之制,而指明内重外重一偏之势,皆有其弊,归结于内外势均,相维于平,而以唐制为校良。斯真论内外权力分配之铮佼者矣。罗泌路史中有封建后论之作,其旨一反柳宗元之说,谓行封建方为公天下,是亦分权论者之伦也。张横渠亦云:“所以必要封建者,天下事之分得简则治精,不简则不精。故圣人必以天下分之于人,则事无不治者。圣人立法必计后世子孙,使周公当轴虽揽天下之政,治之必精,后世安得如此?且为天下者,奚为纷纷必亲天下之事,今便封建,不肖者复逐之有何害。岂有以天下之势不能正一百里之国,使诸侯得以交结以乱天下,自非朝廷大不能治,安得如此!而后世乃谓秦不封建为得策,此不知圣人之意也。”分简治精之理确正不刊,分权之利尽于斯矣。马贵舆病班孟坚断代为史,末由观历代典制之会通。温公《通鉴》又详于理乱兴衰,而略于典章经制。爰取累朝制度、名臣奏牍、私家论述,观其会通,加以评骘,成《文献通考》。其《封建考》中有云:“诸儒之论封建、郡县者,历千百年未有定说。其论之最精者如陆士衡、曹元首则主绾,李百药、柳宗元则主斯,互相诋排,而其所发明不过公与私而已。曹、陆之说,曰唐、虞、三代公天下以封建诸侯,故享祚长﹔秦私天下以为郡县,故传代促。柳则反之曰,秦公天下者也。眉山苏氏又从而助之曰,封建者,争之端,乱之始,篡杀之祸莫不由之,李斯之论当为万世法。”又云:“愚尝因诸家公私之论而折衷之,曰封建、郡县皆所以分土治人,未容遽曰此公而彼私也。然必有公天下之心,然后能行封建,否则莫如郡县。无公天下之心,而欲行封建,是授之以作乱之具也。”准是言也,今以共和之制而行分权,宜无所弗适。盖公天下之法常存,而公天下之心偶有也。明清之际,梨洲、亭林诸子,皆以内重外轻不足以善其治,而颜习斋《存治编》亦云“非封建不能尽天下人民之治,尽天下人材之用。”又云:“三代以建封而亡,正以建封而久﹔汉、唐受分封藩镇之害,亦获分封藩镇之利。”又云:“君非桀、纣,其亡难也﹔侯非汤、武,王之难也。故久而后失之也,即君果桀、纣而侯果汤、武矣。本国之积仓自足供辎重,无俟掠人箱囷炊人梁栋也。一心之虎贲从王之与国,自足以奉天伐暴,无俟挟虏丁壮因而淫携妇女也。南巢、牧野一战而天命有归,无俟于数年数十年之兵争而处处战场也。耕者不变而市者不止,不至于行人断绝而百里无烟火也。王畿鼎革而天下犹有君,不至于闻京城失守而举世分崩,千百成群自相屠抢,历数年不能定也。王者绥定万邦而屡有丰年,不至于耕种尽废九有荡然,上干天和水旱相仍历三二世不能复也。盖民生天地咸沐封建之泽,无问兴亡皆异于后世如此。而秦人任智力以自雄,收万方以自私,敢于变百圣之大法自速其年世,以遗生民气运世世无穷之大祸,祖龙之罪上通于天矣。文人如柳子厚者,乃反为公天下自秦始之论,是又与于不仁之甚者也。可胜叹矣!”ヱ曹元首百足之虫、至死不僵之喻,于此可谓阐发尽致,而其斥集权之气焰,直欲起祖龙于九京而加以最后审判也。

      愚今疏论集权、分权之说,上溯及于封建论、郡县论之考稽,迥不同于洪宪时代复古之说,比附周官,规复五等,取媚于新莽之朝也。诚以礼制相因百世可知,文献之征亦奚容忽?封建郡县之争至今告终,而统一联邦之辩由今肇始,理或有同,势则相异。古人所虑为分权之害者,今则随其主体而俱销﹔今人所虑为集权之患者,继今当并其根株而尽绝,此则惩前毖后不为无功者也。于此有研究所得者数端,次举于左:

      (一)昔人论封建以君主一姓为本位,吾人今日论分权以国家政治为本位。前者君为主,后者民为主。

      (二)昔人论封建着眼于王室之安危,吾人今日论分权则着眼于中央、地方权限之分配。

      (三)昔人有以封建为公者,其实诸侯各私其土地﹔有以郡县为公者,其实君主奴隶其人民。惟在今日,公之一字允足当之。

      (四)昔人主张内重者,为防地方之野心家危害王室﹔今人主张集权,则为防地方之离绝中央。昔人主张外重者,为制权奸之潜谋篡夺﹔今人主张分权,则为制枭雄之摧倾共和。

      (五)昔者分权之难行,在于内虑君主尊严,外虞诸侯专擅﹔今则一由民治,二者均无足虑。

      (六)内重则有内忧,外重则有外患,必内外相维以持其平,而后可言治安。至理名言,古今中外莫之或易。

      入民国来,联邦论与统一论时呈对峙之观。辛亥之役,鄂军政府曾电各省促派代表至鄂组织联邦。山东独立时,亦尝揭联邦之帜,自立山东宪法,举孙宝琦为总统,然昙花一见瞬即湮消矣。逮南京政府成立,各省代表议决临时政府组织大纲,采取单一制,自是联邦论遂阒然无闻。元年议省制,民党中有主张民选省长者,反对者乃为简任之说,大唱统一之论以抵之,而联邦论、民选论几无自容矣!袁氏专政,权威日炽,邦人士乃渐悟集权之祸,一至此极,遂幡然变计,复唱联邦论矫制集权之潮流。然自袁氏殂陨,集权论虽未大张旗鼓,而联邦论大有偃旗息鼓之观。此最近集权、分权二论消长之大势也。尽取《独立周报》、《中华》、《民国》、《甲寅》、《新中华》诸杂志而检读之,此种趋势了若指掌。现代论坛,声响在人,犹未甚远,想读者犹能忆及。为避浮冗,不更赘矣。

      (四)联邦与统一

      联邦之名,国人至今多相惊以伯。有以为联邦之制一见实行,莽莽神州必且四分五裂,演成割据之局,统一殆无可望。不知联邦绝非与统一相背而驰,且为达于统一之捷径也。盖尝论之,国家与统一原无二致,一以示其名,一以示其质。既为国家以上未有不统一者,既认联邦国亦为一种国家以上亦未有妨害统一者。彼认联邦为妨害统一者,是不认联邦为一种国家也。依斯立式,有如(甲)(乙)

            单一   (甲)统一{         联邦

          单一=统一   (乙)       联邦=统一

      由纲目言之,则统一纲,而单一与联邦皆其目也,由方式言之,则单一与统一相等,联邦与统一亦相等也。或有疑联帮为分裂者,谓近世国家由分而合者有之矣,未闻有由合而分者也﹔由联帮而统一者有之矣,未闻有由统一而联邦者也。愚于答辩之前先发二问,以求说者解答。为问德意志、北美合众国之组织联邦也,为由合而分耶,抑由分而合耶?为问吾国政治之实况为统一耶,抑成割据之势耶?德、美之联邦乃由分而合,设非童𫘤谅不否认﹔倘谓吾国实情为完全之统一,则断不敢苟同其说也。吾国自清之季世,督抚权足以抗拒中央,已成积重难返之势。重以辛亥、乙卯二役,义师之兴皆以各省为凭借之资。而一省庶政类皆操之于督军省长之手,惟所欲为,莫能遏制,于此而曰统一,非掩耳盗铃,即讳疾自误而已矣。德、美未统一以前,诸州首长各自为政,正无殊于吾国之今日,使非以联邦之形式谋联合之基础,恐日以统一之帜颂言于各邦之前,而亦终于无成。盖一国各有其特殊之国情、历史、地理、民俗、政制即应乎此而设者了。章秋桐先生之言曰:“今之讲国家主义最显者宜莫若德意志,而未闻以联邦故而有所妨……。ヲ且也,凡国之能外竞者必无内江讧,联邦之制亦泯内讧最良之法已耳。苟其国自始绝无内讧,联邦问题自无从起,惟若内讧非以联邦不能圆满解决。以上乃废而不讲,徒欲勉强涂饰国家主义,以期国之统一坚强,其结果不至外面涂饰一分内面破裂一分,久而久之,所谓国家主义全坠于地不止。故知即以绝对之国家主义为的,而亦必熟察一国内情其能孕育此主义之量共有几何。果孕育之量仅及于联邦而止,易词言之,惟行联邦之制国家主义始得孕育适当,则联邦政治实乃发达国家主义最直最稳之途,采用他法都为迷误。此不可不细审也。”吾国所函孕育国家主义之量,即孕育统一之量,是否以联邦为至中之点,越此以往都为偏畸,终至坠地而不可收拾,是可不深长思之乎?夫政理亦通于物理,西国政哲每以奈端引力之说诠疏政治,爱憎相间,辟阖相维,引拒互持,离合互用,相杀而相生,相反而相成,此其理不仅可以平两党之争,中央地方权限分配之际亦宜遵奉此律也。且近世文明之特质惟在解放,吾国以专制之余,凡其自体具有权威者,罔不遭君主之束缚,斯不独个人已也,即省亦何独不然。中央之力势所难达,而又不令其自伸其权,自展其力,则省之权既不在中央,又不在人民,且更不在各省,惟有销沉湮灭于相防相制之天矣。积各省之力而为国之力,省力既不得其相当之分,以为回翔之地,则上不足以强国,下不足以育民,而成麻木不仁之象,乌有发展向上之途?今者文明潮流之所荡激,个人解放之声日高,地方之对于中央又焉能长安其钳制也。况以事实考之,世界广土众民之国,若英、德、美莫不带联邦之采色,而皆以富强著称。德意志以一强敌天下之雄,尤足使人咋舌。独俄国以行集权专制之政而日就削弱,屡为强敌所摧陵。即以吾国历史论之,周末群雄并立,俨然有联邦王国之观,而其时学术文明最称发达。此可知分权之优于集治,无古今中外一也。愚非必欲以诫世之名锡吾政制,盖政制之规定宜本特定之事实,无需抽象之名称,因乎国情制为适应之制度,乃政家之事。参稽各个特定之制度,而列于一定之范畴,乃学者之事。若澳洲、加拿大之制同一制度也,而甲之学者则列之于联邦,乙之学者则列之于自治,吾第求一适应国情之制度,其为联邦抑属单一,尽可让诸学者之分类,非政家所当问也。本节之旨,不过欲世知联邦之名与分权自治不甚相异,非必此蛇蝎而彼麟凤也。倘必于联邦之名讳莫如深,似其名挟有莫大罪恶、莫大密秘,必其实蓄有莫大自由、莫大幸福,骄悍之夫遂相率而身居割据之实,口拒联邦之名,久而久之,国之不国,即在掩耳盗铃之统一矣。呜呼!是又岂联邦之咎哉!

      (五)云南宣言之精神

      以上所陈,在证明确定省之地位,虽不必加以联邦之名,而亦不必避联邦之嫌也。而况其确定,实合于云南宣言之精神。云南宣言者,去年十二月二十四日云南护国军以沈痛之辞所发之布告也。文中有云:“义师之兴誓以四事:一曰与全国国民戮力拥护共和国体,使帝制永不发生﹔二曰划定中央、地方权限,图各省民力之自由发展﹔三曰建设名实相副之立宪政治,以适应世界大势﹔四曰以诚意巩固邦交,增进国际团体上之资格。”综兹四义,除第四项纯为对外之政策,其他皆关系国本之至计,属于宪法之范围。此次西南各省首举义旗,申讨国贼,国民不惜冒万险排万难以响应之者,实欲以其庄严之血为牺牲之代价,而购此宣言之精神也。易辞言之,即此宣言中之四大条款,实不啻以国民淋漓热烈之血大书特书于义军之赤帜者也。各国宪法,莫不有其渊源,而宪法渊源之种类,不外条约、习惯公约而已。英国宪法之渊源,习惯而外,如苏格兰合并法、爱尔兰合并法、印度政治改良法、大宪章权利条款、皇位继承法皆是也。法国宪法之渊源,千八百十五年立法议会所发之权利宣告,其最著者也。美国宪法之渊源,独立宣言及联邦条例,皆其精神之所托也。吾之云南宣言,其足为宪法之渊源,实与“南京临时约法”居于同等之地位。盖其性质属于公约,而此公约之成立,尤有国民之血为之钤印也。愚曩言之,议宪诸公之任,乃在寻现代国民斑斓之血迹,如量以彰之于宪典。此项宣言,去今未及一载,悲愤之声犹尚在耳!苟议宪诸公,竟湮没其四大条目之一,斯无异于取消国民四分一之血迹,而于制宪之职为不忠,使此次护国军归于无意义耳。溯自项城未死,帝制已自取消,迨其既死,约法国会俱已恢复,是则拥护共和实行立宪之大义已昭然炳著于天下,所待于议宪诸公宣扬其宣言之精神者,惟兹划定中央、地方权限之一事,即今日纷纷聚讼争论最激之省制问题而已。抑划定云者,非徒托空言,漫无保障之谓,必将中央、地方之权限,提纲挈领明定于宪法,以为最高之保障,划定之义始毕其能事也。若议宪者不审宪法源渊之所在,事过境迁,将此血色斑斓之公约漠然置之而不顾,则必贻国家以永续不绝之政治的纷争,与宪政前途以莫大之阻障,窃为议宪诸公所不取也。

      (六)省制规定宪法之纲领及其程序

      基于以上种种理由,省制似宜规定于宪法,既为愚所认定,继此而当为商榷者,则其纲领及其程序是也。论其纲领,愚以为宜以简明概括为主,俾不失其刚柔相济之用校为允当。近日八政团,对于省制问题能为平心静气之协商,斯诚可喜之象。于此协商会议中,有平社草案及益友社草案二种,前者校简,而后者校详,均能示吾人以立论之准绳。愚乃参稽互证,并审时贤,关于此案商究之大旨,立为方案如左。并世明达,不弃谫陋,幸辱教之。

      省制规定宪法之大纲

      第 章 省制

      第 条 施行省制之各省,均为自治体。

      第 条 省区划及其变更,须经本省省议会之同意,并两院各议员总额三分二以上之出席,出席三分二以上之可决以法律定之。

      第 条 省于内务行政之范围内,得自行处理关于本省公安、公益必要之事务,且得处理此项行政所需之财政。

      第 条 省依政府之编制,得自征警备队,其额数及经费由省议会议决。前项警备队,大总统于紧急必要时得调遣之。

      第 条 省与中央政府有权限争执时,由参议院裁决之。省与省有争议时,准此。

      第 条 省设省长一人,掌理省自治事务,并受中央政府之执挥,监督办理国家行政事务。省长之任用及职权,以法律定之。

      第 条 省设省议会,为省立法机关﹔省议会之组织及职权,以法律定之。

      第 条 省设省参事会,襄助省长﹔省参事会之组织及职权,以法律定之。

      第 条 省议会对于省长认为违法溺职时,得以议员过半数之列席,三分二以上之可决弹劾之。省长受弹劾时,大总统应免其职﹔如认为不当,得咨交参议院审定之。

      第 条 省长经参事会之同意,得呈请大总统解散省议会。但同一会期内,不得力二次之解散省议会。解散后,省长应于三月内,重行选举继续开会。

      第 条 未行省制之地方,以特别法律规定之。

      纲领既定,则程叙如何?自非难于解决之问题。于此有三说焉:一省制须先以法律为完全之规定,然后摘其纲领入于宪法也。此说有子母逆产、因果倒置之嫌,决不足取。试问宪法与法律之效力孰强,而本法律以制定宪法,强宪法以从法律,揆之论理宁有当乎?一别以省制为一单行法,而以制定宪法之程叙制定之,使亦为宪法之一部也。此说用意在致疑于省制之难行,故令其为单行法,以防挫折失效,而免累及宪法全体之尊严。用意虽周,实亦朝三暮四,究无济耳!一先将宪法其他部分完全制定,而后议省制之部分也。此说盖欲借此犹豫期间,留调查商榷之余裕。是说也,愚取之。

      (七)对于八政团协商之希望

      最后愚所希望于八政团者,在蕲其能以优容之量涵纳反对之主张也。盖论辩之事,利在双方尽量倾吐其理由,而反复商榷之。苟其说之信有合于真理也,将以辩析而愈昭著﹔若其违也,亦足以反证其弊,使人得非以察是,存之不惟无妨,而且有益焉。盖心性之重讨论,固与结断无殊也。且即宪法制定之后,反对之主张亦非能禁其流行。美国当Philadelphia会议之际,其议员中亦有二种相反之主张,即一则欲创一坚牢统一之共和国体,一则欲使加入联邦组织,而由其州主权取一定之权力归于中央政府之各州,无所损其独立也。此种激烈之讨论,不仅盛腾于此会议中,虽在宪法确定之后,亦常为论争之烧点。直至今日,殆弥漫于美国历史之全部,而其二大政党率以是为基础,名虽屡易质则无殊,全美之人不入于此,则加于彼,决无中立之希望,且亦无此能力焉。窃谓吾国政党不造则已,造则必求其根据。此等根据宜求之于政制之主张,不宜求之于人物之依附。果能利此机会,借此二种相反之主张以为号召,其他人物之臧否、感情之向背,悉屏除之。而奠二大政党之基础,以统一目前棼泯之各小政团,廓清政界阴霾黯淡之象,则国运于以康宁,党帜于以鲜明矣!愚不禁于八政团协商之结果,为国家祝,为宪法祝,为政党祝!(五、十一、九)

      1916年11月10日

      《宪法公言》第4期

      署名:李大钊



      ロ 引文据《晋书》卷五十四《列传》第二十四《陆机传》校订。──编者

      ヮ 引文据马端临(贵与)著《文献通考》卷二百七十五《封建考》十六校订。──编者

      ワ 引文据《新五代史》卷六十《职方考》校订。──编者

      ヰ 引文据《三苏文集》之《栾城文集》第二卷中之《唐论》校订。──编者

      ヱ 引文据颜元《存治编》校订。──编者