宪法法庭111年宪判字第17号判决 中华文库

一、宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定所保障之原住民族，应包括既存于台湾之所有台湾南岛语系民族。除宪法增修条文第4条第1项第2款规定所称之山地原住民及平地原住民，举凡其民族语言、习俗、传统等文化特征至今仍然存续，其成员仍维持族群认同，且有客观历史纪录可稽之其他台湾南岛语系民族，亦均得依其民族意愿，申请核定其为原住民族；其所属成员，得依法取得原住民身分。

二、原住民身分法第2条规定：“本法所称原住民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之认定，除本法另有规定外，依下列规定：一、山地原住民：台湾光复前原籍在山地行政区域内，且户口调查簿登记其本人或直系血亲尊亲属属于原住民者。二、平地原住民：台湾光复前原籍在平地行政区域内，且户口调查簿登记其本人或直系血亲尊亲属属于原住民，并申请户籍所在地乡（镇、市、区）公所登记为平地原住民有案者。”所称原住民之定义性规定，仅指山地原住民及平地原住民，并未及于符合本判决主文第1项要件之其他台湾原住民族，致其原住民（族）身分未受国家法律之保障，于此范围内，与宪法第22条保障原住民（族）身分认同权、宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定保障原住民族文化等意旨有违。

三、相关机关应于本判决宣示之日起3年内，依本判决意旨，修正原住民身分法或另定特别法，就本判决主文第1项所称同属南岛语系民族之其他台湾原住民族之认定要件、所属成员之身分要件及登记程序等事项，予以明文规范。逾期未完成修法或立法，举凡日治时期户口调查簿其本人或其直系血亲尊亲属经注记为“熟”或“平”，释明其所属民族语言、习俗、传统等文化特征至今依然存续，且其所属民族成员仍维持族群认同者，于修法或立法完成前，均得向中央原住民族主管机关申请依本判决意旨认定其民族别。

壹、声请意旨【1】 声请人台北高等行政法院第三庭为审理同院107年度原诉更一字第1号原住民身分法事件（下称原因案件），认应适用之原住民身分法第2条规定：“本法所称原住民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之认定，除本法另有规定外，依下列规定：一、山地原住民：台湾光复前原籍在山地行政区域内，且户口调查簿登记其本人或直系血亲尊亲属属于原住民者。二、平地原住民：台湾光复前原籍在平地行政区域内，且户口调查簿登记其本人或直系血亲尊亲属属于原住民，并申请户籍所在地乡（镇、市、区）公所登记为平地原住民有案者。”（下称系争规定）有违宪疑义，经裁定停止诉讼程序后，于中华民国109年间依司法院释字第371号、第572号及第590号解释声请解释宪法。【2】

声请人称：系争规定将“平地原住民”限于“台湾光复前原籍在平地行政区域内，且户口调查簿登记其本人或直系血亲尊亲属属于原住民，并申请户籍所在地乡（镇、市、区）公所登记为平地原住民有案者”之范围，致同样在台湾光复前原籍在平地行政区域内，且户口调查簿登记其本人或直系血亲尊亲属属于原住民者，仅因未及于政府所定之期间办理登记为“平地原住民”，即无法取得“平地原住民”之身分。因此已产生系争规定是否侵害具原住民血统者之原住民身分认同权，违反宪法平等原则及宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定之疑义。声请人合理确信系争规定有抵触宪法第5条、第7条、第22条及宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定之意旨等语。【3】

贰、受理依据及审理程序【4】

一、受理依据【5】

   系爭規定確為聲請人審理原因案件所應適用之法律，且聲請人已裁定停止訴訟程序，並敘明其確信系爭規定如何違憲之具體理由，核其聲請，與司法院釋字第371號、第572號及第590號等解釋所示法官聲請解釋憲法之要件相符，應予受理，經全體大法官於110年間決議受理在案。又憲法訴訟法已於111年1月4日起施行，爰依該法第90條規定，由本庭適用該法規定繼續審理。【6】

二、言词辩论程序【7】 本庭于111年6月28日行言词辩论，除通知声请人、关系机关原住民族委员会（下称原民会）、台南市政府及关系人即原因案件原告外，另邀请监察院国家人权委员会暨专家学者到庭陈述意见。声请人及关系机关之言词辩论要旨如下：【8】

（一）声请人略谓：1、17世纪汉族开始大量移入台湾前，台湾本岛上即存在南岛语系之民族，包括高山族及平埔族。2、宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定之原住民族，应包括具社会文化意义之平埔族。3、政府在40年及50年间，限期开放4次平地原住民登记，惟其目的系为便利行政机关厘清平地原住民身分，与是否具原住民身分之本质无涉，是系争规定以是否于上开政府核准期间登记为平地原住民，作为区分是否为原住民之标准，显非斟酌规范事物性质之差异所为合理之区别对待，侵害具台湾原住民血统者受宪法第22条保障之原住民身分认同权，违反宪法第7条平等原则、宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定之意旨等语。【9】

（二）关系机关原民会略谓：1、宪法上之原住民族，不包括平埔族或西拉雅族。2、系争规定攸关宪法关于族群议题采取之政策选择与价值决定，宪法法庭应予尊重，采宽松审查标准。3、45年及46年间之平地原住民登记，已预设优惠措施保护之对象及范围，纵认当时之平地原住民登记仅系为行政之便，透过历年制度之稳定、身分关系之连结及宪法增修条文之意旨，已形塑出一价值秩序，不应轻易更易之。4、系争规定系承循宪法预设之价值决定，其目的在追求优惠措施之明确性与实质平等之实现，并兼顾个人身分认同，及提升身分关系稳定性之重要价值。5、系争规定采行限期登记之手段与上开重要之宪法目的具实质关联性，未违反宪法上平等原则或侵害原住民身分认同权等语。【10】

（三）关系机关台南市政府略谓： 1、西拉雅族为台湾原住民族，为其正名属国家义务，基于宪法平等原则及禁止歧视原则，系争规定侵害台南市政府之自治权限。 2、系争规定涉及原住民身分认同权，属宪法第22条保障之重要基本权，应采严格审查标准。 3、系争规定增加限期登记之要件，其目的系行政管制便宜性。 4、自我认同而取得国家所认定之原住民身分与优惠措施之享有，实属二事。 5、原住民身分系因血缘而来，是与生俱有，非国家恩赐。系争规定仅以行政管制便宜性为考量，对西拉雅族人之人格权造成重大侵害，为违宪。 6、系争规定以登记有案之方式作为取得原住民身分之要件，使未登记之原住民及其后代无法取得原住民身分，系争规定已达身分封锁之程度，自属违宪等语。【11】

参、形成主文之法律上意见【12】

一、原因案件背景事实【13】

（一）在为目前占台湾人口多数之汉民族大量移入台湾之前，千百年来，早有同属南岛语系之不同族群台湾原住民，先已长久世代居住在台湾这块土地上。日治时期，为统治目的，方便分别管理、同化融合，透过户口调查程序，将上开原住民依其所在之区域（高山或平地）及与汉人同化程度之差异，区分为二类：1、高山（砂）族（生蕃）（户口调查簿注记为“生”、“高砂”）、及2、平埔族（熟蕃）（户口调查簿注记为“熟”、“平”）。【14】

（二）国民政府来台后，基本上沿用上开日治时期之区分，但因“生蕃”、“熟蕃”用语蕴含高度歧视，乃先改以山地同胞（山胞）称呼居住山地之原住民，并为了地方选举而有特予区分山胞之紧急需要，台湾省政府自43年起，即颁布台湾省政府43年2月9日（肆参）府民四字第11197号等函令，并使用“山地山胞”及“平地山胞”之用语（83年第3次修宪后由“山胞”改称“原住民”）。经查除了台湾省政府46年1月22日（肆陆）府民一字第128663号令例外放宽平埔族登记为平地原住民，称：“日据时代居住平地行政区域内，而户籍簿种族栏记载为‘熟’，于光复后继续居住平地行政区域者，应依照‘平地山胞认定标准’之规定，经声请登记后，可准予登记为‘平地山胞’”、台湾省政府民政厅46年3月11日（四六）民甲字第01957号代电亦称：“4、日据时代居住于平地，其种族为“熟”者，应认为平地山胞”外，其馀43年起之其他准予登记为山胞之函令，包括台湾省政府45年10月3日（肆伍）府民一字第109708号、台湾省政府46年5月10日（肆陆）府民一字第19021号、台湾省政府48年4月7日（48）府民一字第29784号、台湾省政府52年8月21日（52）府民一字第60148号等令，均称：“山地山胞”及“平地山胞”，系指台湾光复前原籍设籍在日治时期之“蕃地”，且户口调查簿登记其本人或直系血亲尊亲属为“生”、“高砂”之注记者。即原则上仅指日治时期之高山（砂）族原住民，不包括日治时期之平埔原住民。台湾省政府69年4月8日69府民四字第30738号令订定公布之“台湾省山胞身分认定标准”第2条第2款规定沿用之；内政部81年8月7日台（81）内民字第8185501号令修正“山胞身分认定标准”第2条第2款规定再沿用之。【15】

（三）宪法本文无“山地山胞”、“平地山胞”或原住民之用语。“山地山胞”、“平地山胞”之用语首见于80年第1次修宪（80年宪法增修条文第1条及第2条规定参照）；于81年第2次修宪则使用“山胞”之用语（81年修正宪法增修条文第18条规定参照）；于83年第3次修宪时改称“山地原住民”、“平地原住民”或“原住民”（83年修正宪法增修条文第1条、第3条及第9条规定参照）；于86年7月21日修正时起，第10条“原住民”修正为“原住民族”及文字修正如现行第11项及第12项条文（86年7月21日修正宪法增修条文第10条第11项及第12项规定参照）。【16】

       又81年及83年第2次及第3次修憲時，均曾有憲法增修條文應設「原住民族專章」，以保護原住民族權益，且其中一條稱「臺灣原住民族包括平埔族……」之提案，但均未獲通過。（註）【17】

（四）90年制定之原住民身分法，其立法理由称：依据宪法增修条文第4条“山地原住民”及“平地原住民”规定用语，及继续沿用上述43年以来之“山地原住民”及“平地原住民”内涵意旨等，于系争规定将该法所称原住民限于山地原住民与平地原住民，及就山地原住民与平地原住民间，以原籍山地行政区域与平地行政区域作分类。而不论山地原住民或平地原住民，系指台湾光复前日治时代户籍簿种族栏登载其本人或直系血亲尊亲属为高山族者（系争规定90年制定之立法理由参照，请见立法院第1届第90会期第10次会议议案关系文书，报第83页起至报第85页；立法院第4届第4会期第4次会议议案关系文书，政第78页及政第79页），即系争规定所定原住民原则上不包括日治时期所称平埔（族）原住民。【18】

二、据以审查之宪法权利：原住民（族）身分认同权【19】 维护人性尊严与尊重人格自由发展，乃自由民主宪政秩序之核心价值，人格权作为个人人格的基础，乃为不可或缺之基本权利，而为宪法第22条所保障之基本人权之一，其中包括原住民身分认同权（本庭111年宪判字第4号判决参照）。另依宪法增修条文第10条第11项及第12项前段之规定，国家应积极维护发展原住民族之语言及文化，并就其教育文化等事项予以适当之保障扶助。是由宪法第22条及宪法增修条文第10条第11项及第12项前段之规定整体观察，受宪法保障之原住民身分认同权，除保障个别原住民之身分认同外，亦包括各原住民族之集体身分认同。【20】

三、本庭之审查【21】

（一）就法规范违宪审查案件，本庭受理后，本可不受声请人主张（本件声请人主要主张系争规定尤其其第2款后段规定抵触宪法第7条规定违宪）之拘束。本庭认为本件关键应为：在宪法解释上“原住民（族）”之意涵应为何，即宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定，国家应以法律特别保障其权益之“原住民族”之范围应为何？【22】

（二）由宪法文义及修宪意旨观察，宪法没有特别将所欲保护之“原住民族”，限定在系争规定所称山地原住民与平地原住民之族群范围【23】

1、宪法及宪法增修条文均未明文定义原住民、原住民族，及明定划分原住民族之标准或规定原住民仅指或仅能区分为平地原住民及山地原住民。亦即宪法并未将系争规定所称山地原住民及平地原住民以外之其他台湾原住民族，明文排除在受宪法增修条文第10条第11项及第12项前段所定“原住民族”保护之外。【24】

2、次应厘清修宪者就其所欲保护之原住民族范围，是否有意排除系争规定所称山地原住民与平地原住民以外其他台湾原住民族。查第2次及第3次修宪提案（其中一条称：台湾原住民族包括平埔族……）未获通过固属事实，但应不足凭以认定修宪者已有意排除对于系争规定所称山地原住民与平地原住民以外其他台湾原住民族之保护，理由如下：【25】

（1）依宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定，如属原住民族，国家即有以法律积极保护其文化等义务。又除修宪者于宪法条文明白排除其中部分原住民（族）不予保护外，有关机关不得自行任意界定原住民族之意义，将部分台湾原住民族排除在国家应立法保护之外，因为于宪法解释上，为符上开宪法增修条文特予保障原住民族文化等之意旨，就原住民族之意义及保护范围，其认定应避免反于历史事实、国际保护原住民（族）潮流，而失诸过度严格，即应作较宽松之认定；亦即其排除保护应采极严格限缩原则，例外处理。【26】

（2）大法官解释宪法，应随时代进步、掌握时代脉动，作出因应、符合时代需要之解释，不应拘泥于宪法部分条文用语形式，尤应避免囿于修宪过程之只字片言，致失宪法保障人权之本旨。是修宪过程中，第2次及第3次修宪时，曾有于山地原住民及平地原住民之外，拟增列平埔族为原住民族之提案，且未获通过，固属事实（参见注）。惟宪法增修条文第4条第1项第2款所称“山地原住民”及“平地原住民”，与第10条第11项及第12项前段所称“原住民族”，用语及意涵并非相同；且当时两次提案，均以在宪法增修条文中，增列“原住民族专章”为主轴，所谓将平埔族纳入台湾原住民族，仅系其中一个条文之规定。况此等提案未获通过，论理上亦难以得到修宪者排除保护其他台湾原住民族之结论。【27】

（3）又立法委员如何产生，固系宪政选择，原住民如何特予保障其参政权亦同。是宪法增修条文第4条第1项第2款规定之原住民参政权保障，与第10条第11项及第12项前段规定之原住民族文化等应特予立法保护，二者规范主题各别、目的不同。再者，我国宪法亦未明指于80年第1次修宪起即已纳入规定之现行宪法增修条文第4条第1项第2款所定两种“原住民”（时称“山胞”，83年修宪时改称“原住民”），与于86年第4次修宪时第10条第11项及第12项前段修正规定之“原住民族”，二者范围必须相同。【28】

（4）不能因修宪过程中曾有上述提案，或宪法增修条文第4条第1项第2款关于参政权之规定，即认除山地原住民及平地原住民外，修宪者无意保护其他台湾原住民族之文化等权益，进而认立法者无义务以法律特别保障彼等之原住民（族）身分认同权。【29】

（三）由台湾历史脉络观察，除日治时期所称“高山（砂）族”外，尚有其他南岛语系民族【30】

在台湾历史上，于汉民族大量移入台湾而成为多数人口之前，早已有许多原同属南岛语族群，而散落居住生活于台湾各地，并各自发展出自己之历史、语言、形塑出自己之传统文化、习俗之原住民（族）群。此等族群有居住于山区者，于日治时期为区分统治目的，称之为“高山（砂）族”；居住于平地者，则以平埔族名之，但均系出台湾南岛语系民族。是由台湾历史脉络观察，除系争规定所定之属日治时期所称“高山（砂）族”之山地原住民及平地原住民外，台湾尚有同属台湾南岛语系之其他民族，应无争议。【31】

（四）台湾南岛语系民族之客观历史纪录【32】

       臺灣南島語系民族固然於日治時期之前早已居住於臺灣，而為臺灣原住民族，但其等僅占臺灣人口中之一部分，如何區分出臺灣南島語系民族裔？【33】

       查日治時期政府曾經於臺灣作全面性戶口調查，所得官方戶口調查簿資料，堪認具客觀完整性之臺灣歷史紀錄。而且該等戶籍資料經現今政府接續使用，以作為採認臺灣原住民族之法定依據，是若採同一日治時期戶籍資料作為是否臺灣南島語系民族之判斷基準，亦符合一致性。本庭爰認若以其本人或其直系血親尊親屬是否於日治時期戶口調查簿，經註記為「熟」、「平」者，作為是否屬臺灣南島語系民族裔之判斷標準之一，應屬合宜。【34】

（五）就其他台湾南岛语系民族中，应属于宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定保护范围之判断【35】

宪法增修条文第10条第11项及第12项前段分别规定：“国家肯定多元文化，并积极维护发展原住民族语言及文化”；“国家应依民族意愿，保障原住民族之地位及政治参与，并对其教育文化、交通水利、卫生医疗、经济土地及社会福利事业予以保障扶助并促其发展，其办法另以法律定之。”依此意旨，宪法系明文肯认台湾原住民族文化，所以特予保护，并系为维护其至今仍存续之语言、习俗、传统等文化特征等，且进而督促国家担负积极维护及发展责任（司法院释字第803号解释参照）。是受宪法特予保障之“原住民族”，亦应指既存于台湾之原住民族，且尚未全然为其他民族同化，其民族语言、习俗、传统等文化特征至今仍然存续，得以永续传承给下一代者。纵具原住民族血缘，但其民族已全然为非原住民族同化，而失其原有族群文化等特性，无以或无意愿保存、发展，并以之传承下一代者，已非一般所认应受特别保护之原住民族。【36】

另受宪法第22条规定保障之原住民（族）身分认同权，其内涵主要即为文化认同；唯个别原住民具族群文化认同，始能确保其所属原住民族文化暨族群之永续发展，斯乃应受宪法之特予保障（司法院释字第803号解释参照）。是族群成员应对其所属族群维持认同，包括有意愿组成特定原住民族群，并成为其成员。【37】

（六）综上，由台湾之历史脉络观察，解释上，受宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定，应由国家以法律特别保障其文化等权益之原住民族，不应仅限于系争规定所定之原住民，而应包括既存于台湾之所有台湾南岛语系之民族。除宪法增修条文第4条第1项第2款规定所称之山地原住民及平地原住民，本应可包括其他既存于台湾同属台湾南岛语系民族（监察院110年11月110内调0045调查报告参照）中，举凡其民族语言、习俗、传统等文化特征至今仍然存续，其成员仍维持族群认同，有意愿组成特定原住民族群并成为其成员，且其为台湾南岛语系民族之事实有客观历史纪录可稽者。此等台湾南岛语系民族或其成员应有权要求承认并依法核定其族群别并为原住民族，主管机关有依法核定之义务；至其相关原住民族之认定要件、所属成员之身分要件及登记程序等事项，自应由相关机关明文规范，适当订定之。上开成员得依相关法定要件、程序取得原住民身分，享受法定权利及负担法定义务。【38】

四、本庭之判断【39】

   	（一）憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定所保障之原住民族，應包括既存於臺灣之所有臺灣南島語系民族。除憲法增修條文第4條第1項第2款規定所稱之山地原住民及平地原住民，舉凡其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，其成員仍維持族群認同，且有客觀歷史紀錄可稽之其他臺灣南島語系民族，亦均得依其民族意願，申請核定其為原住民族；其所屬成員，得依法取得原住民身分。【40】

   	（二）系爭規定所稱原住民之定義性規定，僅指山地原住民及平地原住民，並未及於符合（一）要件之其他臺灣原住民族，致其原住民（族）身分未受國家法律之保障，於此範圍內，與憲法第22條保障原住民（族）身分認同權、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定保障原住民族文化等意旨有違。【41】

   	（三）相關機關應於本判決宣示之日起3年內，依本判決意旨，修正原住民身分法或另定特別法，就（一）所稱同屬南島語系民族之其他臺灣原住民族之認定要件、所屬成員之身分要件及登記程序等事項，予以明文規範。逾期未完成修法或立法，舉凡日治時期戶口調查簿其本人或其直系血親尊親屬經註記為「熟」或「平」，釋明其所屬民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今依然存續，且其所屬民族成員仍維持族群認同者，於修法或立法完成前，均得向中央原住民族主管機關申請依本判決意旨認定其民族別。於民族別認定後，得憑以申請戶籍登記為原住民，取得原住民身分（原住民身分法第11條規定意旨參照）。【42】

肆、并予指明【43】

其他台湾原住民族既属宪法增修条文第10条第11项及第12项前段规定所保障之原住民族，国家自应积极维护发展其语言及文化，并就其教育文化等事项予以适当之保障扶助；立法者应依上开宪法保障之意旨，充分考量各原住民族及其成员之历史发展脉络及现况，并斟酌国家资源分配，另以法律定之。至其保障内容及范围，立法者自有一定之形成空间，不在本判决之审理范围。【44】

注：所谓未获通过之原住民范围应包括平埔族之修宪提案，系81年第2次及83年第3次修宪提案。86年第4次修宪时起未再有原住民（族）应否包括平埔族之讨论及相关决议。以上参见第2届国民大会临时会修宪提案第34号、第88号；第2届国民大会第4次临时会实录，第452页；第3届国民大会第2次会议修宪审查委员会第4审查小组第2次会议速纪录，第11页、第12页、第14页、第15页。【45】

宪法法庭审判长 大法官 许宗力 大法官 蔡烱炖 黄虹霞

                   吳陳鐶 蔡明誠 
                   林俊益 許志雄 
                   張瓊文 黃瑞明
                   詹森林 黃昭元
                   謝銘洋 呂太郎 
                   楊惠欽 蔡宗珍

本判决由黄大法官虹霞主笔。

111年宪判字第17号判决主文立场表

宪法法庭111年宪判字第17号许大法官志雄提出之协同意见书

宪法法庭111年宪判字第17号黄大法官瑞明提出之协同意见书

宪法法庭111年宪判字第17号詹大法官森林提出之协同意见书

宪法法庭111年宪判字第17号黄大法官昭元提出，谢大法官铭洋加入之协同意见书

宪法法庭111年宪判字第17号蔡大法官宗珍提出，林大法官俊益、张大法官琼文加入之协同意见书

声请人声请书、补充声请书

台北高等行政法院第三庭 1090428 解释宪法声请书_OCR

台北高等行政法院第三庭1110620言词辩论意旨简报_OCR

相对人答辩书、补充答辩书 原民会1110620宪法诉讼言词辩论意旨状_OCR

原民会1110426言词辩论答辩简报_OCR

原民会1110426言词辩论结辩简报_OCR

原民会1110718宪法诉讼补充答辩状_OCR

万淑娟等人1091225释宪陈述意见状

万淑娟等人1101124释宪陈述意见二状

万淑娟等人1110530言词辩论意旨状

万淑娟等人1110906释宪言词辩论意旨续状

林修澈教授1110622意见书

王泰升教授1110701意见书

谢若兰教授1110613意见书

蔡志伟副教授1110622意见书

詹素娟副研究员1110628意见书

王泰升教授1110615意见书简报

谢若兰教授1110627意见书简报

蔡志伟副教授1110627意见书简报_OCR

监察院国家人权委员会1110617鉴定意见书

监察院国家人权委员会1110627鉴定意见简报