卷十五 大学衍义补
卷十六
卷十七 

    ○恤民之患

    《书·说命》:惟事事,乃其有备,有备无患。蔡沈曰:“惟事其事,乃其有备,有备故无患也。”

    臣按:先儒谓简稼器、修稼政,事乎农事,则农有其备,故水旱不能为之害。是则水旱之备,莫先于事农之事可见矣。

    《诗·云汉》:倬彼云汉(天河也),昭回于天(回,转也。言其光随天转也)。王曰於乎,何辜今之人。天降丧乱,饥馑荐(与荐通重也)(至也)。靡神不举(求废祀而修之),靡爱斯牲。圭璧(礼神玉)既卒(尽也),宁莫我听。

    朱熹曰:“宣王承厉王之烈,内有拨乱之志,遇灾而惧,侧身修行欲销去之,天下喜于王化复行、百姓见忧,故仍叔作此诗以美之。言云汉者,夜晴则天河明,故述王仰诉于天之词如此也。”

    臣按:朝廷政治之最急者,莫急于民莫得食,天旱则五谷不成,五谷不成则民无由得食,民无由得食则将趁食于四方,苟处处皆然则民不几于尽瘁乎?是故有志于为民之君,见天下之亢旱则豫忧之,凡可以感天而致雨者无所不用其情,是以《云汉》之诗既告于上天,又告于祖宗父母,又告于百官。索祭之礼既无所遗,礼神之物或至于尽,无所归咎,宁以己身而当其灾,无所控告,惟仰昊天而诉其忧,非徒自贬责于一己而又求助于群臣。宣王之忧民之忧如此,此其所以遇灾不灾而卒成中兴之业也欤。

    《周礼》:大司徒以荒政(救凶之政)十有二聚万民,一曰散利(散其所积),二曰薄征(轻租税),三曰缓刑(凶年犯法者多,缓之恐致变),四曰弛力(息繇役),五曰舍禁(舍山林川泽之禁),六曰去几(关市不几察),七曰眚礼(凡有礼节皆从减省),八曰杀哀(凡行丧礼皆从降杀),九曰蕃乐(闭藏乐器),十曰多昏(不备礼而昏娶),十一曰索鬼神(求废祀而修之),十二曰除盗贼(饥馑盗贼多,严刑以除之)

    吕祖谦曰:“聚万民者,札瘥凶荒,民皆转徙之四方,故以政聚之。散利是发公财之已藏者,薄征是减民租之未输者,此两者荒政之始。已藏者散之,未输者薄之,荒政之大纲举矣。缓刑谓民迫于饥寒不幸有过失,缓其刑辟以哀矜之;弛力者平时用民力岁不过三日,今则弛之以休息民力;舍禁谓山、虞、林衡皆舍去其禁,恣民取之;去几谓去关防之几察,使百货流通,商贾求市,此是救荒之要术。眚礼谓凡礼文可省者省之,如有币无牲之类;杀哀谓凡丧纪之节一皆减省,专理会荒政;蕃乐谓岁荒民饥,当忧民之忧,所以闭藏乐器不作;多昏谓凶荒之年杀礼多昏,使男女得以相保;索鬼神谓靡神不举,并走群望之类;前既说缓刑,后又说除盗贼,是经权皆举,处不幸民有过固可哀矜,至于奸民亦有伺变窃发者,凶荒之岁民心易动,一夫叫呼万夫皆集,故以除盗贼终之以止乱之萌。大抵《周礼》六官虽分职,然其关节脉理皆相应,且如散利须考大府、天府、内府凡掌财赋之官,如薄征须考九职、九赋、九贡,如缓刑须考司寇、士师所掌之刑,他莫不然,参观遍考然后可知。”

    叶时曰:“圣人为荒政以聚万民,所以救天时之不常而济地利、人和之不及也。盖天灾国家代有,岁凶年谷不登,上之人苟不有以赈救之、存恤之,则老弱转乎沟壑,壮者散而之四方矣,民安得而聚哉?然此十二政曰弛力、曰薄征、曰舍禁、曰去几,固皆有以利民而一以散利为先,则其关系民命尤急也。利不散则民不聚,虽有眚礼、蕃乐、杀哀、多昏之政,未必有实惠及民。”

    臣按:《易》曰“何以聚人曰财”,《大学》曰“财散则民聚”,盖天立君以治民,君必得民然后得以为君,是君不可一日无民也。然民必有安居托处之地、日用饮食之具,而后能聚焉。人君为治,所以使一世之民恒有聚处之乐而无分散之忧者,果用何物哉?财而已矣。然是财也,所以耗而费之者固由乎人力,然尤莫甚于天灾焉。是以人君当夫丰穰无事之时而恒为天灾流行之思、斯民乏绝之虑,豫有以蓄积之,以为一旦凶荒之备焉。此无他,恐吾民之散而不可复聚也。是以《周礼》十二荒政而以散利为首,郑氏谓散利者贷种食也,盖予之食以济一时之饥,予之种以为嗣岁之计,圣人忧民之心至矣远矣。既散所有之利而又行薄征以下十一事以济之,此治古之世所以时有丰凶而民无忧患,民生所以长聚而君位所以永安者,其以此欤。

    遗人(遗,馈也,掌委积之官)掌邦之委积(少曰委,多曰积)以待施惠,乡里之委积以恤民之艰厄(艰厄谓年谷不熟),门关(在国曰门,在郊曰关)之委积以养老孤,郊里之委积以待宾客(四方至者),野鄙之委积以待羁旅(谓不得去者),县都之委积以待凶荒。

    廪人(主藏未之官长)掌九谷之数(九谷谓黍、稷、稻、粱、秫、苽、麻、麦、豆也)以待国之匪颁(匪颁谓委人之委积)、赒赐(谓赐予)、稍食(谓禄廪),以岁之上下数邦用(上谓丰年,下谓歉岁),以知足否(量入为出,知所用足与不足也),以诏谷用,以治年之凶丰(治之者预为之防也)。凡万民之食(计数万人所食),食(食谓一月之食)者人四釜(六斗四升曰釜),上(丰年为上)也;人三釜(每人一月食三釜),中(中等不丰不歉之年也)也;人二釜(每人一月食二𪩘),下(歉年为下)也。若食不能人二釜(若一月之食一人不句一石二斗八升),则令邦移民就谷(移民之不足者以就谷有馀之处),诏王杀邦用(凶年邦用宜从减省)

    臣按:《周礼》十二荒政是国家遇凶荒之时救济之法也,遗人所掌是国家常时收诸委积以待凶荒施惠之法也,廪人所掌是国家每岁计其丰凶以为嗣岁移就之法也。观此,可以见先王之时所以为生灵虑灾、防患之良法深意矣。盖其未荒也预有以待之,将荒也先有以计之,既荒也大有以救之,此三代之民所以遇灾而无患也欤。今其遗法故在,后世人主诚能师其意而立为三者之法,则民之遇凶荒也无饥饿之患、流移之苦矣。

    司救,凡岁时有天患(谓灾害)、民病则以节(旌节)巡国中及郊野,而以王命施惠。

    李觏曰:“司救以王命施惠,非直凶荒而后施与也,疾疫亦有之矣。夫四时之厉或连月不愈,或阖门不起,丁壮卧于床蓐则老稚无能为,饮食所不给、医药所不济至于死者,岂天命乎?人主所宜动心矣。是故凶年非直除减田租,彼货赂之征皆舍之,疾疫亦然。夫阻饥之人营求衣食固无所不至,又将笼其货贿,则何所措手足乎?况于疾疫之世,安得助天为虐乎?人主所宜动心矣。”

    臣按:疾疫之灾多生于凶荒之岁,凡遇荒年宜豫为之防,使之不至于饥饿而内伤、劳苦而外感、积聚而旁染,是亦救荒之一助也。《春秋》:襄公二十有四年,大饥。

    胡安国曰:“古者救灾之政,若国凶荒,或发廪以赈乏、或移粟以通用、或徙民以就食、或为粥溢以救饿莩、或兴工作以聚失业之人,缓刑舍禁,弛力薄征,索鬼神、除盗贼,弛射侯而不燕,置廷道而不修,杀礼物而不备,虽有旱干水溢,民无菜色。所以备之者如此,其至是年秋有阴沴之灾而冬大饥,盖所以赈业之者有不备矣,故书之以为戒。”

    臣按:胡氏之言救灾之政备矣。举而行之则虽灾勿灾焉,惟民灾而上弗恤,此民之所以灾欤。为人上者其尚体圣人《春秋》之书法,毋坐视民之灾而不为先事之防、临事之恤哉。

    穀梁赤曰:五谷不升(成也)为大饥,一谷不升谓之嗛(不足貌),二谷不升谓之饥,三谷不升谓之馑,四谷不升谓之康(康,虚),五谷不升谓之大侵(侵,伤)。大侵之礼,君食不兼味,台榭不涂(饰也),弛(废也)(射侯),廷道(廷内道路)不除(修也),百官布而不制(虽布列而不更制作),鬼神祷而不祀(惟祈祷不祭祀),此大侵之礼也。

    臣按:君食不兼味以下,此即《周礼》膳夫所谓大荒则不举者也,譬诸父母焉,其子不哺而己乃日馀膏粱,于心安乎?

    《王制》:三年耕必有一年之食,九年耕必有三年之食,以三十年之通,虽有凶旱水溢,民无菜色(饥而食菜则色病),然后天子食日举以乐。

    马耇孟曰:“三十年为一世,三年耕必有一年之食至三十年之通,此人力也;凶旱水溢,此天变也。人力备则可以应天变,盖王者与民同患,故虽有凶旱水溢而民无菜色于下,然后天子日食举庶羞,备礼而以乐侑之也。”

    臣按:国之所以为国者以有民也,民之所以为民者以有食也。耕虽出于民而食则聚于国,方无事之时、丰稔之岁,民自食其食固无赖于国也,不幸而有水旱之灾、凶荒之岁,民之日食不继,所以继之者国也,国又无蓄焉,民将何赖哉?民之饥饿至于死且散则国空虚矣,其何以为国哉?是以国无九年、六年之蓄,虽非完国,然犹足以为国也,至于无三年之蓄则国非其国矣。国非其国,非谓无土地也,无食以聚民云尔。是以三年耕必馀一年食,九年耕必馀三年食,以至三十年之久其馀至于十年之多,则国无不足之患,民有有馀之食。一遇凶荒,民有所恃而不散、有所食而不死,而国本安固矣。虽然,为治者非不欲蓄积以备凶歉也,然而一岁之所出仅足以给一岁之所费,奈何?曰数口之家、十金之产,苟有智虑者尚能营为以度日、积聚以备患,况有天下之大、四海之富者哉?

    《玉藻》:年不顺成则天子素服、乘素车、食无乐。又曰:年不顺成,君衣布(布衣也)(插也)(士之笏也),关梁不租(不收租税),山泽列(遮列也,守之之义)而不赋(不收赋税),土功不兴,大夫不得造车马。

    臣按:古昔帝王遇灾必惧,凡事皆加减节贬损,非独以忧民之忧,盖亦以畏天之灾也,故《周礼》大荒则不举,大札则不举,天地大灾则不举。举者杀牲盛馔也,岂但饮食为然?则凡所服之衣、所乘之车凡百兴作举皆休息,此无他,君民之分虽悬绝而实相资以相成也。当此凶荒之时,吾民嗷嗷然以待哺、肙肙然以相视,艺业者技无所用,营运者货无所售,典质则富户无钱,举贷则上户无力,鱼虾螺蚌采取已竭,木皮草根剥掘又尽,面无人色,形如鬼魅,扶老携幼,宛转以号呼,力疾曳衰,枵腹以呻吟,气息奄奄,朝不保暮,其垂于阽危、濒于死亡也如此,为人上者何忍独享其奉哉?虽欲享之,亦且食不下咽也。虽然,与其贬损于既荒之馀,孰若保养于未荒之先?非独下民不罹其苦,而上之人亦无俟于降杀也。

    孟子对邹穆公曰:“凶年饥岁,君之民老弱转乎沟壑、壮者散而之四方者几千人矣,而君之仓廪实、府库充,有司莫以告,是上慢而残下也。君行仁政,斯民亲其上、死其长矣。”

    范祖禹曰:“《书》曰‘民惟邦本,本固邦宁’,有仓廪府库所以为民也,丰年则敛之,凶年则散之,恤其饥寒,救其疾苦,是以民亲爱其上,有危难则赴救之如子弟之卫父兄、手足之捍头目也。”

    臣按:人君之为治,所以延国祚、安君位者,莫急于为民。故凡国家之所以修营积贮者,何者而非为民哉?是故丰年则敛之,非敛之以为己利也,收民之有馀以备他日之不足;凶年则散之,非散之以为己惠也,济民之不足而发前日之有馀。吁,民有患,君则恤之,则夫他日君不幸而有患焉,则民将救之惟恐后矣。

    荀卿曰:“田野县鄙者财之本也,垣(墙也)(窖也)仓廪者财之末也;百姓时和(谓天时和顺)、事业得叙者(耕稼得其次序)货之源也,等赋(谓以差等制赋也)府库者货之流也。故明主必谨养其和,节其流,开其源而时斟酌焉,潢然使天下必有馀而上不忧不足,如是,则上下俱富交无所藏之,是知国计之极也。故禹十年水、汤七年旱而天下无菜色者,十年之后年谷复熟而陈积有馀,是无他故焉,知本末、源流之谓也。

    臣按:荀卿本末、源流之说,有国家者不可以不知也。诚知本之所在则厚之,源之所自则开之,谨守其末,节制其流,量入以为出,挹彼以注此,使下常有馀、上无不足。禹、汤所以遇灾而不为患者,知此故也。

    魏李悝平籴法,中饥则发中熟之所敛、大饥则发大熟之所敛而粜之,故虽遇饥馑,籴不贵而民不散。汉耿寿昌请令边郡筑仓,以谷贱时则增价而籴以利农,谷贵时则减价而粜以利民,名曰常平仓。

    臣按:耿寿昌常平之法,因谷贵贱而增减其价以粜籴之,其法非不善也,然年之丰歉不常,谷之种类不一,或连岁皆歉,或此种熟而彼种不收,苟其敛散之际,非斟酌而上下之,其法将有时而不平者矣。惟今江北之地,地可窖藏杂种五谷,宜仿此法于要害处立常平司,专差户部属官往莅其事,随其熟而收其物,不必专其地,因其时而予之价,不必定于官,视年丰歉随时粜籴。立仓用寿昌之名,敛散行李悝之法,庶乎其可也。

    晁错言于汉文帝曰:“圣王在上而民不冻饥者,非能耕而食之、织而衣之也,为开其资财之道也。故尧禹有九年之水、汤有七年之旱而国亡(无同)捐瘠者(无相弃捐而瘦病者),以畜积多而备先具也。今海内为一,土地、人民之众不减汤、禹,加以亡天灾数年之水旱,而畜积未及者何也?地有遗利,民有馀力,生谷之土未尽垦,山泽之利未尽出,游食之民未尽归农也。”

    臣按:安养斯民之政在开其资财之道,开资财有道,在垦土田、通山泽使地无遗利,禁游民、兴农业使民无馀力,如此,则畜积多矣。虽有天灾数年之水旱而吾所以为之备者具之,有素安能为吾民患哉?是以古之善为治者恒备于未荒之先,救之已患之后者策斯下矣。

    隋开皇五年,度支尚书长孙平奏令民间每秋家出粟麦一石以下,贫富无差,输之当社,委社司检校以备凶年,名曰义仓。

    胡寅曰:“赈饥莫要乎近其人,隋义仓取之于民不厚,而置仓于当社,饥民之得食也,其庶矣乎。后世义仓之名固在,而置仓于州郡,一有凶饥无状,有司固不以上闻也,良有司敢以闻矣,比及报可,委吏属出而施之,文移反复,给散艰阻,监临胥吏相与侵没,其受惠者大抵城郭之近力能自达之人耳,居之远者安能扶老携幼数百里以就龠合之廪哉?必欲有备无患,当以隋氏为法,而择长民之官行劭农之法,辅以救荒之政,本末具举,民之饥也庶有瘳乎。”

    臣按:义仓之法,其名虽美,其实于民无益,储之于当社亦与储之州县无以异也,何也?年之丰歉无常,地之燥湿各异,官吏之任用不久,人品之邪正不同。由是观之,所谓义者乃所以为不义,本以利民反有以害之也,但见其事烦扰、长吏奸而已,其于赈恤之实诚无益焉,然则如之何而可?臣愚窃有一见,请将义仓见储之米归并于有司之仓,俾将所储者与在仓之米挨陈以支,遇有荒年照数量支以出,计其道里之费,运之当社之间以给散之(就量用其中米以为脚费)。任其事者不必以见任之官,散之民者不必以在官之属,所司择官以委,必责以大义,委官择人以用,必加以殊礼(其事详见下),不必拘拘于所辖,专专于所属,如此,则庶几民受其惠乎。

    唐贞观二年,遣使赈恤饥民,鬻子者出金帛赎还之。

    臣按:饥馑之年民多卖子,天下皆然,而淮以北、山之东尤甚。呜呼!人之所至爱者子也,时日不相见则思之,挺刃有所伤则戚之。当时和岁丰之时,虽以千金易其一稚,彼有延颈受刃而不肯与者;一遇凶荒,口腹不继,惟恐鬻之而人不售,故虽十馀岁之儿,仅易三五日之食亦与之矣。此无他,知其偕亡而无益也。然当此困饿之馀,疫厉易至相染,过者或不之顾,纵有售者亦以饮食失调,往往致死,是以荒歉之年饿莩盈途,死尸塞路,有不忍言者矣。臣愚窃以为,唐太宗赎饥民所卖之子,固仁者之心也,然待其卖之而后赎,彼不售而死者亦多矣。莫若遇饥歉之年,民有鬻子者官为买之,每一男一女费以五缗以上为率,量与所卖之人以为养赡之计,用其所馀之赀以为调养之费,因其旧姓赐以新名,传送边郡,编为队伍,给以粮赏配之军士之家,俾其养育(死者不许句丁),如此,既得以全其性命,又得以济其父母,内郡不耗,边城充实,是于救荒之中而有实边之效。或者若谓国家府库有限,费无所出,惟今江南之人有谪戍西北二边者,句丁补伍有如弃市,及至戍所多不得用,今后遇有荒岁预借官钱买之,待后于江南民户有隶戎伍于极边者,愿出五百缗以上者除其尺籍,出二百缗以上者改隶近卫,如此,则除一军得百军,移一军得四十军,随以所得抵数还官,数十年之后边境之军日增而南方之伍亦不缺矣。或曰因饥募兵,古有其事欤?曰富弼在青州,因济饥民募军万计,史可考也。

    代宗时,刘晏掌财赋,以为户口滋多则赋税自广,故其理财以爱民为先。诸道各置知院官,每旬月具州县丰歉之状白使司,丰则贵籴,歉则贱粜,或以谷易杂货供官用,及于丰处卖之。知院官始见不稔之端,先申至某月须如干蠲免、某月须如干救助,及期晏不俟,州县申请即奏行之,应民之急未尝失时,不待其困弊、流亡、饿殍然后赈之也。由是民得安其居业,户口蕃息。晏始为转运使时,天下现户不过二百万,其季年乃三百馀万,在晏所统则增,非所统则不增也,其初财赋岁入不过四百万缗,季年乃千馀万缗。

    臣按:刘晏谓户口滋多则赋税自广,故其理财以爱民为先,上之人诚爱乎民,轻徭而薄赋,省刑而息兵,则民不消耗而户口多矣。然户口消耗之由,固由乎人,亦出乎天,而凶荒之岁为尤甚,能如晏使有司每旬月具州县丰歉之状,贵籴贱粜,始见不稔之端,先行蠲免,救助应民之急,不待其困弊、流亡、饿殍然后赈之,如此,则人既不为之害,天亦不能为之灾,户口滋多,赋税日广矣。由是观之,则国家所以行备荒之政非但为民计,盖为国计也。

    五代周显德六年,淮南饥,世宗令以米贷之,或曰:“民贫,恐不能偿。”世宗曰:“民犹子也,安有子倒悬而父不为解者?安责其必偿也。”

    胡寅曰:“称贷所以惠民,亦以病之,惠者纾其目前之急也,病者责其他日之偿也。其责偿也,或严其期、或征其耗、或取其息,或予之以米而使之归钱,或贫无可偿而督之不置,或胥吏以诡贷而征诸编民,凡此皆民之所甚病也。有司以丰取约予为术,聚敛之臣以头会箕敛为事,大旱而税不蠲。水潦而税不蠲,蝗蝻螟贼而税不蠲。长官督税,不登数则不书课;民户纳欠,不破产则不落籍,出于民者尚如此,而况贷于公者?其责偿固不遗馀力矣。世宗视民犹子,匡救其乏而不责其必偿,仁人之心,王者之政也。”

    臣按:胡寅此言非但称贷之弊,乃今日义仓之弊也。朝廷设立义仓本以为荒歉之备,使吾民不至于捐瘠,而有司奉行,不至方其收也急于取足不复计其美恶,及其储也恐其浥烂不暇待其荒歉,所予者不必所食之人,所征者多非所受之辈,胡氏所谓“其责偿也或严其期、或征其耗、或取其息,或予之以米而使之归钱,或贫无可偿而督之不置,或胥吏以诡贷而征诸编民”,此数言者切中今日有司义仓之弊。呜呼,官仓之储本为军国也,因饥岁以称贷于民,偏方之君犹不责偿,况以圣明之世储粟以备荒而谓之义仓者乎?

    宋真宗大中祥符八年,岁歉民流,命侍御史乘传安抚,发仓廪出粟及赈贷。

    神宗熙宁二年,判汝州富弼言:“襄、邓、汝地旷不耕,河北流民至者日众,臣遣官察其无业可复者尽给以田,羸疾老弱不任农事者始以粟给之。”

    司马光因遣使赈济河北流民,上言:“京师之米有限,河北之流民无穷,莫若择公正之人为监司,使察灾伤,州县守宰不胜任者易之,各使赈济本州县之民,则饥民有可生之路,岂得复有流移。”

    臣按:人生莫不恋土,非甚不得已不肯舍而之他也,苟有可以延性命、度朝夕,孰肯捐家业、弃坟墓,扶老携幼而为流浪之人哉?人而至此,无聊也甚矣。夫有土此有民,徒有土而无民亦恶用是土为哉?是以知治本者,恒于斯民平居完聚之时豫为一旦流离之虑,必择守令,必宽赋役,必课农桑,汲汲然惟民食之为急,先水旱而为水旱之备,未饥馑而为饥馑之储,此无他,恐吾民一旦不幸无食而至于流离也。夫蓄积多而备先具则固无患矣,若夫不幸蓄积无素,虽有蓄积而连岁荒歉,请之官无可发,劝之民无可贷,乞诸邻无可应,将视其民坐守枵腹以待毙乎?无亦听其随处趁食以求生也。然是时也,赤地千里,青草不生,市肆无可籴之米,旅店无充饥之食,民之流者未必至所底止而为涂中之殍多矣,然则如之何而可?曰国家设若不幸而有连年之水旱,量其势必至饥馑,则必豫为之计,通行郡县,查考有无蓄积,于是量其远近多寡,或移民以就粟,或转粟以就民,或高时估以招商,或发官钱以市籴。不幸公私乏绝,计无所出,知民不免于必流,则亟达朝廷,豫申于会府,多遣官属分送流,纵其所如随处安插。所至之处请官庾之见储,官为给散,不责其偿,借富民之馀积,官为立券,估以时直,此处不足,又听之他,既有底止之所,苟足以自存,然后校其老壮、强弱,老而弱者留于所止之处,壮而强者量给口粮,俾归故乡,官与之牛具、种子,趁时耕作,以为嗣岁之计,待岁时可望,然后般挈以归。如此,则民之流移者有以护送之使不至于溃散而失所有,以节制之使不至于劫夺以生乱,又有以还定安集之,使彼之室家已破而复完,我之人民已散而复集,是虽所以恤民灾患,亦所以弭国祸乱也。臣尝因是而论之,周宣王所以中兴者,以万民离散,不安其居而能劳来还定安集之也;晋惠帝所以分崩离析者,以六郡荐饥,流民入于汉川者数万家不能抚恤之而有李特之首乱也,然则流民之关系亦不小哉。今天下大势,南北异域,江以南地多,山泽所生之物无间冬夏,且多通舟楫,纵有荒歉,山泽所生可食者众而商贾通舟贩易为易,其大江以北若两淮、若山东、若河南亦可通运,惟山西、陕右之地皆是平原,古时运道今皆湮塞,虽有河山,地气高寒,物生不多,一遇荒岁,所资者草叶、木皮而已,所以其民尤易为流徙。为今之计,莫若设常平仓,当丰收之年以官价杂收诸谷,各贮一仓,岁出其易烂者以给官军月粮,估以时价折算与之(详见制国用市籴之令),而留其见储米之耐久者以为蓄积之备,又特遣臣僚寻商于入关之旧路,按河船入渭之故道,若岁运常数有馀,分江南漕运之馀以助之,一遇荒歉,舟漕陆辇以往,是皆先事之备,有备则无患矣。盖此二藩非他处比,是乃近边之地,所谓“保障茧丝”,二者皆有赖马者也,尤不可不尽其心。

    仁宗一遇灾变则避正殿,变服、损膳、彻乐,恐惧修省见于颜色,恻怛哀矜形于诏命。灾所被之处必发仓廪赈贷,或平价以粜,不足则转漕他路粟以给,又不足则诱富人入粟,秩以官爵。灾甚则出内帑、金帛,或鬻僧牒,或留岁漕,或免租税,宽逋负,休力役,罢科率,薄关市之征,弛山泽之禁,不能自存者官为收养,不得其死者官为瘗埋。

    臣按:宋仁宗之遇灾而恤民也,不徒有恻恻然哀矜之心,而实有凿凿乎赈恤之政,视彼之徒为虚文付之有司以应故事者异矣,万岁之后庙号曰仁,不亦宜乎。

    庆历八年,河朔大水,民流就食京东者不可胜数,知青州富弼劝所部民出粟益以官廪,择公私庐舍十万馀区散处其人,以便薪水,官吏自前资待缺寄居者皆赋以禄,使即民所聚选老弱病瘠者廪之,仍书其劳,约他日为奏请受赏,率五日辄遣人持酒肉饭糗慰藉,出于至诚,人人为尽力,山林陂泽之利可资以生者听流民擅取,死者为大冢葬之。明年麦大熟,民各以远近受粮归,凡活五十馀万人,募为兵者万计。

    臣按:古人言救荒无善政,非谓蓄积之不先具、劝借之无其方也,盖以地有远近、数有多寡、人有老幼强弱,聚为一处则蒸为疾疫,散之各所则难为管理,不置簿书则无所稽考,不依次序则无以遍及,置之则动经旬月,序之则缓不及救,有会集之扰,有辨察之烦,措置一差皆足致弊,此所以无善政也。富弼以一青州之守而活河朔五十万之人,非徒活民而又因之得军,由其立法之简便周尽也。所以简便周尽者,岂弼一手一足之劳哉?其法之最善者,官吏自前资待缺寄居者皆赋以禄,使即民所聚选老弱病瘠者廪之也。今世州郡无所谓待缺寄居之官吏,臣向于义仓条下云“任其事者不必见任之官,散之民者不必在官之属”是也。臣愚欲望朝廷折衷富弼之法,立为救荒法式,颁布天下州县。凡遇凶荒,或散粟、或给粥,所在官司即行下所属,凡所部之中有致仕闲住及待选依亲等项官吏、监生与夫僧道、耆老、医卜人等,凡平日为乡人所信服者,官司皆以名起之,待以士大夫之礼,喻以朝廷仁民之意,给以印信、文凭,加以公直等名,俾其量领官粟,各就所在因人散给,官不遥制,事完之日具数来上,其中得宜者量为奖勉,作弊者加以官法,如此,则吏胥不乘机而恣其侵克,饥民得实惠而免于死亡矣。

    熙宁八年夏,吴越大旱。赵忭知越州,前民之未饥为书问属县,菑所被者几,乡民能自食者有几,当廪于官者几人,沟防构筑可僦民使治之者几,所库钱仓粟可发者几何,富人可募出粟者几家,僧道士食之羡粟书于籍者其几具存,使各书以对而谨其备。

    臣按:曾巩有言,菑沴之行,治世不能使之无而能为之备,民病而后图之与夫先事而为计者则有间矣,不习而有为与夫素得之者则有间矣。赵忭在越州备荒之政为世所称,见旱势之方炽,知岁事之必歉,前民未饥已为济饥之备,观其为书以访问于其属者甚详,且悉后世有志于民者诚能以之为法,按其条件先事访问,一一知其所以然之故,而委曲周尽,纤息无遗,必得其实、当其宜、无其弊而后可。如此,则菑沴之来有其备而无患矣,不然,待其狼狈溃烂之馀然后救之,安能有济乎?

    曾巩《救菑议》曰:“有司建言请发仓廪与之粟,壮者人日二升,幼者人日一升。今百姓暴露乏食,已废其业矣,使之相率日待二升之廪于上,则其势必不暇乎他为一切,弃百事而专意于待升合之食,是直以饿殍之养养之而已,非深思远虑为百姓长计也。以中户计之,户为十人,壮者六人,月当受粟三石六斗,幼者四人月当受粟一石二斗,率一户月当受粟五石。自今至于麦熟凡十月,一户当受粟五十石,今被灾州郡民户不下二十万,内除有不被灾及不仰食于官者去其半,犹有十万户,计十万户十阅月之食当用粟五百万石而足,何以办此?况给受之际有淹速、有均否、有真伪,有会集之扰、有辨察之烦,凡此又不过使之得旦暮之食耳,其于屋庐构筑之费将安取哉?为今之策,下方纸之诏赐之以钱五十万贯、贷之以粟一百万石而事足矣。何则?今被灾州郡为十万户,如一户得粟十石、得钱五千,下户常产之赀平日未有及此者也,彼得钱以完其居,得粟以给其食,则农得修其畎亩,商得治其货贿,一切得复其业而不失其常生之计,与专意以待二升之廪于上而势不暇乎他为岂不远哉?由有司之说则用十月之费为粟五百万石,由今之说则用两月之费为粟一百万石,况贷之于今而收之于后,足以振其艰乏而终无损于储蓄之实,所实费者钱五钜万贯而已。”

    臣按:曾巩此议所谓赐之钱、贷之粟比之有司日逐给粟之说,其为利病相去甚远,所谓深思远虑以为百姓长计者真诚有之。但饥民一户贷之米十石,一旦责其如数偿之难矣,不若因时量力,稍有力者偿其半,无力者并与之,或立为次第之限可也。

    孝宗时,下朱熹社仓法于诸路初建之。崇安县开耀乡有社仓一所,熹请于府得常平米六百石赈贷,夏受粟于仓,冬则加息计米以偿,自后随年敛散,小歉则蠲其息之半,大饥则尽蠲之。凡十有四年,得息米造仓三间,及以元数六百石还府,以见储米三千一百石以为社仓,不复收息,每石止收耗米三升,以是一乡之间虽遇凶年,人不缺食,后请以其法行之他处。

    臣按:朱熹社仓之法固善矣,然里社不能皆得人如熹者以主之,又不能皆得如刘如愚父子者以为之助,熹固自言其数年之间左提右挈、上说下教,为乡闾立此无穷之计,然则其成此仓也盖亦不易矣。然则其法不可行欤?曰熹固言里社不能皆有可任之人,欲一听其所为则惧其计私以害公,欲谨其出入则钩校靡密上下相遁,其害又有甚于官府者矣。

    熹又尝言于其君曰:“臣曾摹得苏轼与林希书,说熙宁中荒政之弊,费多而无益,以救之迟故也。其言深切,可为后来之鉴。”

    臣按:苏轼书云:“朝廷厚设储备,熙宁中,本路截发及别路般来钱米并因大荒放税,及亏却课利盖累百钜万,然于救荒初无丝毫之益者,救之迟故也。”呜呼,救之迟之一言岂但熙宁一时救荒之失哉?自古及今莫不然也。臣常见州郡每有凶荒,朝廷未尝不发仓廪之粟、赐内帑之银以为赈恤之策,然往往行之后时缓不及事,朝廷有钜万之费而饥民无分毫之益,其故何哉?迟而已矣。所以迟者其故何在?盖以有司官吏惟以簿书为急,不以生灵为念,遇有水旱灾伤,非甚不得已不肯申达,县上之郡、郡上之藩府,动经旬月始达朝廷,及至行下遣官检勘,动以文法为拘、后患为虑,因一之诈疑众皆然,惟己之便,不人之恤,非民阽于死亡、狼戾惨切,朝廷无由得知,及至发廪之令行、赍银之敕至,已无及矣,虽或有沾惠者亦无几尔。臣愿圣明行下有司,俾定奏灾限期则例颁行天下,灾及八分以上者驰传,五分以上者差人,二三分以上入递,随其远近以为期限,缓不及期以致误事者定其罪名,秩满之日降等叙用。如此,则藩服、监司、郡县守令咸以救济为念,庶几无迟缓之失乎。

    隆兴中,中书门下省言湖南、江西旱伤,立赏格以劝积粟之家,凡出米赈济系崇尚义风,不与进纳同。

    臣按:鬻爵非国家美事也,然用之他则不可,用之于救荒则是国家为民,无所利之也,宋人所谓“崇尚义风,不与进纳同”是也。臣愿遇岁凶荒,民间有积粟者输以赈济,则定为等第,授以官秩,自远而来者并计其路费,授官之后给与玺书,俾有司加礼优待与见任同,虽有过犯亦不追夺。如此,则平宁之时人争积粟,荒歉之岁民争输粟矣,是亦救荒之一策也。

    辛弃疾帅湖南,赈济榜文只用八字曰:“劫禾者斩,闭籴者配。”

    臣按:朱熹谓弃疾做两榜便乱道,盖欲其兼禁之也。盖荒歉之年民间闭籴固是不仁,然当此际米价翔涌,正小人射利之时也,而必闭之者盖彼亦自量其家口之众多,恐嗣岁之不继耳,彼有何罪而配之耶?若夫劫禾之举,此盗贼之端、祸乱之萌也,周人荒政“除盗贼”正以此耳。小人乏食,计出无聊,谓饥死与杀死等死耳,与其饥而死不若杀而死,况又未必杀耶,闻粟所在,群趋而赴之,哀告求贷,苟有不从,即肆劫夺,自诿曰我非盗也迫于饥饿不得已耳。呜呼,白昼攫人所有,谓之非盗可乎?渐不可长,彼知其负罪于官,因之鸟骇鼠窜,窃弄锄梃以捍游徼之吏,不幸而伤一人焉,势不容已遂至变乱,亦或有之。臣愿明敕有司,遇有旱灾之岁势必至饥窘,必先榜示禁其劫夺,谕之不从,痛惩首恶以警馀众,决不可行姑息之政,此非但救饥荒,乃弭祸乱之先务也。然则富民闭籴何以处之?曰必先谕之以惠邻,次开之以积福,许其随时取直,禁人侵其所有,民之无力者官与之券许其取息,待熟之后官为追偿。苟积粟之家丁口颇众,亦必为之计算,推其赢馀以济匮乏,若彼仅仅自足亦不可强也,然亦严为之限。凡有所积不肯发者,非至丰穰禁不许出粜,彼见得利,恐其后时自计有馀,亦不能以不发矣。

    吕祖谦曰:“大抵荒政,统而论之,先王有预备之政,上也;修李悝之政,次也;所在蓄积有可均处使之流通,移民移粟,又次也;咸无焉,设糜粥最下也。”

    臣按:朱熹有言,自古国家倾覆之由何尝不起于盗贼,盗贼窃发之患何尝不起于饥饿。吁,天灾流行国家代有,是以先王于民也备之于未荒之前,救之于方荒之际,而又养之于已荒之馀,诚以礼义生于富足,一旦饥饿切身,吾民无所倚赖,或遂至于犯礼越分,非独虑其身之不能存,亦虑其心之或以荡也。是以太平无事之时恒为乱离反侧之虑,丰登有馀之日恒为荒歉不给之忧,此无他,天生人君以为生民之主,必体天心以安民生,然后有以保其位也,不然,方其无事之时吾则资之以为用,及其有患之际吾乃弃之而不顾,是岂天之意哉,亦岂君之道哉?是以古昔盛时,三年耕馀一年食,九年耕馀三年食,以三十年通计之则馀十年之食矣。今不能尽如古制,臣请以在仓之米尖入平出之馀递年所得之米皆用以为备豫之数,岁杪计用之时、量入为出之际不在数中,仍留在仓,存其名数以待荒年之用。又立为定制,凡藩臬、州县民间词讼属户律者,如户婚、田土、坊场、津渡、墟市之类,讼而得理者俾量力而出粟(争田者上田一亩三斗、中田二斗、下田一斗,争婚者上户三十石、中户二十石、下户十石或四五石之类),其无理者亦罚米以赎罪,皆贮之仓以备荒政,及前此敛民以为赈济者皆通归官廪。常年则依例挨陈以支,荒岁则别行关给以散积之,岁月必有赢馀,其或不足,又须多方设法以措置之,随处通融以补益之,使必足而后已,一旦遇灾,有备无患矣。大抵备荒之政不过二端,曰敛、曰散而已,有以敛之而积久不散则米粒浥腐而不可食,有以散之而一切不敛则仓廪空虚而无以继,守者有破产之患,贫者无偿官之资,有司苟且,具文逭责,往往未荒而先散,及有荒歉所储已空,饥民有虑后患者宁流移而死亡不敢领受,甚至官吏凭为奸利,给散之际饥者不必予、予者不必饥,收敛之时偿者非所受、受者不必偿,其弊非止一端,必欲有利而无弊,莫若尽捐予民不责其偿之为善。然又虑夫气运不常,丰凶莫测,徒有散而无敛,后将无以为继,宜计所积之多少、料民产之有无积,苟有馀不责其偿可也。若或土地之偏隘、人民之众多,遇有凶灾难于取具,赈饥之后丰年取偿,可分民为三等,上户偿如其数,中户取其半,下户尽予之。又于户部十三司之外依工部缮工司例别立一司,添设官吏,专以备荒,每年夏六月麦熟、秋九月以后百谷收成之候,藩府、州县将民间所种有无成熟分数逐件申达,十月以后通申一年之数,兼计明年食足与否,有收者几乡,无收者几乡,乡凡几户,得过者几家、必须赈给者几家,官廪之储多少,富家之积有无,近邑何仓有米,近乡谁家有积,或借官帑以为备,或招商贾以通市,或请于朝廷有所蠲贷,或申于上司有所干请。凡百可以为赈济之备者,皆于未荒之先而为先事之虑,岁岁而袭其常,事事而为之制,人人而用其心,虽有荒旱水溢,民无菜色矣。若夫临事而救之之术者,臣已于各条之下委曲而各为之措置矣,虽然,此皆其末也,若夫本之所当先者,则朱熹所谓为政者当顺五行修五事以安百姓,若曰赈济于凶荒之馀,纵饶措置得善,所惠者鲜,终不济事。伏惟仁圣体上天付托之重,广上帝好生之仁,常存哀矜恻隐之心,弘布蠲贷赈恤之政,非独以恤民患,盖所以固邦本也,天下生灵不胜大幸。

    以上论恤民之患

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