司法院释字第559号解释 中华文库

释字第 559 号

民国 92年5月2日

家暴法对非金钱给付保护令执行之程序授权规定违宪？

司法院公报 第 45 卷 6 期 8-13 页司法周刊 第 1132 期 1 版总统府公报 第 6527 号 35-44 页法令月刊 第 54 卷 5 期 98-99 页考选周刊 第 913 期 4 版法务部公报 第 306 期 55-61 页

　　基于法治国家之基本原则，凡涉及人身自由之限制事项，应以法律定之；涉及财产权者，则得依其限制之程度，以法律或法律明确授权之命令予以规范。惟法律本身若已就人身之处置为明文之规定者，应非不得以法律具体明确之授权委由主管机关执行之。至主管机关依法律概括授权所发布之命令若仅属细节性、技术性之次要事项者，并非法所不许。家庭暴力防治法第二十条第一项规定保护令之执行机关及金钱给付保护令之强制执行程序，对警察机关执行非金钱给付保护令之程序及方法则未加规定，仅以同法第五十二条为概括授权：“警察机关执行保护令及处理家庭暴力案件办法，由中央主管机关定之。”虽不生抵触宪法问题，然对警察机关执行上开保护令得适用之程序及方法均未加规定，且未对办法内容为具体明确之授权，保护令既有涉及人身之处置或财产之强制执行者（参照家庭暴力防治法第十三条及第十五条），揆诸前开解释意旨，应分别情形以法律或法律具体明确授权之命令定之，有关机关应从速修订相关法律，以符宪法保障人民权利之本旨。
　　行政执行法之执行机关除金钱给付之执行为法务部行政执行署所属行政执行处外，其馀事件依其性质分由原处分机关或该管机关为之（参照行政执行法第四条），依上述家庭暴力防治法规定，警察机关有执行金钱给付以外保护令之职责，其于执行具体事件应适用之程序，在法律未依上开解释修改前，警察机关执行保护令得准用行政执行法规定之程序而采各种适当之执行方法。

　　基于法治国家之基本原则，凡涉及人身自由之限制事项，应以法律定之；涉及财产权者，则得依其限制之程度，以法律或法律明确授权之命令予以规范。惟法律本身若已就人身之处置为明文之规定者，应非不得以法律具体明确之授权委由主管机关执行之。至主管机关依法律概括授权所发布之命令若仅属细节性、技术性之次要事项者，并非法所不许，经本院解释有案。从而家庭暴力防治法第五十二条规定：“警察机关执行保护令及处理家庭暴力案件办法，由中央主管机关定之。”尚不生抵触宪法问题。主管机关内政部依家庭暴力防治法上开授权，于中华民国八十八年六月二十二日发布之警察机关执行保护令及处理家庭暴力案件办法，其内容与立法机关授权之本意并无违背，该办法第十九条第一、二项规定：“警察机关依保护令执行交付未成年子女时，得审酌被害人与相对人之意见，决定交付之时间、地点及方式。”“前项执行遇有困难无法完成交付者，应记录执行情形，并报告保护令原核发法院。”系对执行法院所核发保护令之细节性事项，亦无违法可言。
　　家庭暴力防治法所称之民事保护令系法院为防治家庭暴力，基于保护被害人及其未成年子女或其他特定家庭成员，而依声请或依职权对实施家庭暴力者所核发。同法第二十条第一项：“保护令之执行，由警察机关为之。但关于金钱给付之保护令，得为执行名义，向法院声请强制执行。”仅规定保护令之执行机关、金钱给付保护令之执行程序。同法第五十二条虽授权订定非关金钱给付事件之执行办法，但对警察机关执行上开保护令得适用之程序及方法均未加规定，且未对办法内容为具体明确之授权，保护令既有涉及人身之处置或财产之强制执行者（参照家庭暴力防治法第十三条及第十五条），揆诸前开解释意旨，应分别情形以法律或法律具体明确授权之命令定之，有关机关应从速修订相关法律，例如在家庭暴力防治法中，就非金钱给付之保护令明定其执行机关及执行程序所依据者为行政执行法或强制执行法；若授权订定执行办法者，应就作为及不作为义务之执行等，如何准用上开法律，作细节性规定，以符宪法保障人民权利之本旨。
　　行政执行法之执行机关除金钱给付之执行为法务部行政执行署所属行政执行处外，其馀事件依其性质分由原处分机关或该管机关为之（参照行政执行法第四条）。按各级法院裁判之执行，以由该管地方法院依强制执行法为之为原则，如法律有特别规定亦得委由行政机关依行政执行法执行（参照行政诉讼法第三百零六条第一项及第二项）。遇此情形，有执行权限之行政机关，亦属上开行政执行法第四条所称之该管机关。依上述家庭暴力防治法规定，警察机关有执行金钱给付以外保护令之职责，其于执行具体事件应适用之程序，在法律未依上开解释修改前，警察机关执行保护令得准用行政执行法规定之程序而采各种适当之执行方法。

                                                  大法官會議主  席  翁岳生
                                                            大法官  劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    施文森
                                                                    孫森焱
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄
                                                                    黃越欽
                                                                    謝在全
                                                                    賴英照

事实摘要
声请人台湾高雄地方法院法官陈业鑫审理曾惠美声请核发保护令之家庭暴力事件，
认所适用之家庭暴力防治法第二十条第一项就金钱给付以外保护令之强制执行未明文规
定，及第五十二条未就授权目的、内容及范围具体明确规定，有抵触宪法第二十三条法
律保留原则之疑义，爰声请大法官解释。

抄臺灣高等法院函
受文者：司法院
主  旨：轉陳臺灣高雄地方法院家事法庭法官陳業鑫釋憲聲請書一份，謹請  鑒核。
說  明：依臺灣高雄地方法院九十一年六月十三日九十一高貴民金九十一家護三六五
        字第二八五一○號函辦理。
院長  曾  有  田

聲  請  書
受文者：司法院
主  旨：為本院於審理本院九十一年度家護字第三六五號通常保護令事件時，適用家
        庭暴力防治法第二十條第一項及第五十二條規定，發生牴觸憲法之疑義，依
        司法院大法官審理案件法第五條第二項及司法院釋字第三七一號解釋，聲請
        解釋，請鑒核。
說  明：
一、聲請解釋憲法之目的
    依家庭暴力防治法第二十條第一項規定，金錢給付以外內容保護令之執行，由警
    察機關為之。家庭暴力防治法就此僅規定警察機關為執行主體，執行程序、方法
    均未明文規定，亦未明文規定準用強制執行法或行政執行法，同法第五十二條規
    定雖授權中央主管機關訂定警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法，惟並
    未就授權目的、內容及範圍具體明確規定，有牴觸憲法之虞。
二、本件事實經過及涉及之憲法條文、司法院大法官解釋
  （一）事實經過：本院受理家庭暴力被害人曾○美對相對人伍○勇聲請核發暫時保
        護令，經本院於民國九十一年三月二十九日准許以九十一年度暫家護字第九
        ○號民事暫時保護令核發（附件一），依家庭暴力防治法第十五條第四項規
        定，視為已有通常保護令之聲請。本院於審理九十一年度家護字第三六五號
        通常保護令時，因被害人曾○美聲請命相對人接受處遇計畫鑑定，經本院於
        九十一年四月二十三日准許以九十一年度暫家護字第一一二號民事暫時保護
        令核發（附件二），本院並依職權於主文第四項諭知相對人伍○勇應交付兩
        造所生未成年之子伍哲賢予被害人曾○美，惟該管警察機關即高雄市政府警
        察局前鎮分局於九十一年四月二十四日十九時許及同年四月二十五日十二時
        三十分許，兩度前往相對人住所欲執行前開命相對人交付子女之保護令時，
        均遭相對人拒絕，無法執行（附件三）。本院為免再於九十一年度家護字第
        三六五號通常保護令中諭知相對人交付兩造所生之子伍哲賢於被害人，而仍
        無法執行，有損司法威信，爰依司法院大法官審理案件法第五條第二項及司
        法院釋字第三七一號解釋，裁定本件九十一年度家護字第三六五號通常保護
        令事件審理程序停止（附件四），提出本件聲請。
  （二）涉及之憲法條文及司法院大法官解釋
        憲法第二十三條及司法院釋字第五一四號、第五二二號及第五三五號解釋。
三、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持立場及見解
  （一）憲法第二十三條及司法院釋字第五一四號、第五二二號及第五三五號解釋意
        旨：
        按憲法第七條至第十七條、第二十一條、第二十二條列舉之自由權利，除為
        防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者
        外，不得以法律限制之。憲法第二十三條定有明文。又按人民營業之自由為
        憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及
        違反義務應受之制裁，依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容更
        須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定
        時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令；對證券負責
        人及業務人員違反其業務上禁止、停止或限制命令之行為科處刑罰，涉及人
        民權利之限制，其刑罰之構成要件，應由法律定之；若法律就其構成要件，
        授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，而自授
        權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則；警察勤務條例
        規定警察機關執行勤務之編組及分工，並對執行勤務得採取之方式加以列舉
        ，已非單純之組織法，實兼有行為法之性質。依該條例第十一條第三款，臨
        檢自屬警察執行勤務方式之一種。臨檢實施之手段：檢查、路檢、取締或盤
        查等不問其名稱為何，均屬對人或物之查驗、干預，影響人民行動自由、財
        產權及隱私權等甚鉅，應恪遵法治國家警察執勤之原則。實施臨檢之要件、
        程序及對違法臨檢行為之救濟，均應有法律之明確規範，方符憲法保障人民
        自由權利之意旨。司法院釋字第五一四號、第五二二號及第五三五號解釋著
        有明文。依前開憲法及司法院大法官解釋意旨，公權力行為如涉及侵害人民
        在憲法上保障之基本自由權利，其執行公權力行為之要件、程序及救濟方式
        ，均應由法律規定，或由法律授權行政機關以命令規定，其授權之目的、內
        容及範圍應具體明確。
  （二）金錢給付以外內容保護令之執行，執行程序及方法均未以法律明文規定，授
        權主管機關訂定行政命令之法律條文，亦未就授權目的、內容及範圍具體明
        確規定：
        依家庭暴力防治法第二十條第一項、第三項及第四項規定觀之，保護令之執
        行，除關於金錢給付部分外，均由警察機關擔任執行主體，惟關於金錢給付
        部分以外保護令，除同法第二項規定外，其執行程序、方法均未規定，僅規
        定關於警察機關執行保護令內容有異議時，當事人或利害關係人得向原核發
        保護令之法院聲明異議，其程序準用強制執行法。如引起本件聲請之事實所
        示，警察機關欲以直接強制方法將該子女取交家庭暴力被害人，涉及侵害相
        對人基本權利︵如人身自由、居住自由等基本權︶，而家庭暴力防治法就此
        僅規定警察機關為執行主體，執行程序、方法均未明文規定，亦未明文規定
        準用強制執行法或行政執行法，同法第五十二條雖規定授權中央主管機關訂
        定警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法，惟並未就授權目的、內容
        及範圍具體明確規定。正如警察勤務條例第十一條第三款僅規定臨檢為警察
        執行勤務方式之一種，臨檢實施之手段：檢查、路檢、取締或盤查等不問其
        名稱為何，均屬對人或物之查驗、干預，影響人民行動自由、財產權及隱私
        權等甚鉅，實施臨檢之要件、程序均應有法律之明確規範，方符憲法保障人
        民自由權利之意旨，為司法院大法官以釋字第五三五號解釋在案，是家庭暴
        力防治法第二十條及第五十二條規定，有違前開憲法及司法院大法官解釋意
        旨。
  （三）金錢給付以外內容保護令之執行，無強制執行法之適用：
        按保護令之執行，由警察機關為之。但關於金錢給付之保護令，得為執行名
        義，向法院聲請強制執行。家庭暴力防治法第二十條定有明文。又按民事強
        制執行事務，於地方法院及其分院設民事執行處辦理之。強制執行法第一條
        亦定有明文。是警察執行民事保護令，除法律有特別規定外，並無強制執行
        法之適用。而家庭暴力防治法僅於第二十條第三項規定：﹁當事人或利害關
        係人對於警察機關執行保護令之內容有異議時，得於保護令失效前，向原核
        發保護令之法院聲明異議﹂，同條第四項規定：﹁關於聲明異議之程序，準
        用強制執行法之規定﹂，因此，警察機關執行民事保護令時，除聲明異議程
        序外，並無強制執行法之適用（參見附件五，高鳳仙法官著，我國民事保護
        令制度之分析研究，臺灣高等法院九十年度研究發展項目研究報告，九十年
        十二月，第二二一頁）。
  （四）金錢給付以外內容保護令之執行，無行政執行法之適用：
        按行政執行係指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時
        強制。行政執行法第二條定有明文。學說上亦指出行政執行係指行政機關或
        受其委託之高權主體，對於不履行行政上具體義務之人民或其他主體，以自
        己本身力量及法定程序，不必向法院聲請，強制地要求其履行公法上義務，
        或產生與義務已履行之相同狀態（參見附件六，蔡震榮教授著，行政執行法
        ，收錄於翁岳生院長編「行政法」下冊一書，二○○○年七月二版二刷，第
        九六○頁至第九六一頁）。而民事保護令之強制執行，係私法性質之強制權
        ，與行政執行之公法性質強制權不同，應無適用行政執行法餘地。
  （五）綜上所述，家庭暴力防治法就金錢給付以外內容保護令之執行，除同法第二
        十條第二項外，僅規定警察機關為執行主體及異議程序，執行程序、方法均
        未明文規定，亦未明文規定準用強制執行法或行政執行法，同法第五十二條
        規定雖授權中央主管機關訂定警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法
        ，惟並未就授權目的、內容及範圍具體明確規定，違反憲法第二十三條及司
        法院釋字第五一四號、第五二二號及第五三五號解釋揭示之「法律保留原則
        」意旨，爰聲請宣告家庭暴力防治法第二十條第一項及第五十二條規定違憲
        ，或依司法院釋字第五三五號解釋之例，就金錢給付以外內容保護令之執行
        程序、方法作成補充性之形成解釋，填補立法不完備之法律漏洞。
四、附件名稱及件數：
（一）本院九十一年度暫家護字第九○號民事暫時保護令一件。
（二）本院九十一年度暫家護字第一一二號民事暫時保護令一件。
（三）高雄市政府警察局前鎮分局高市警前分刑字第○九一○○○七一四六號函一件
      。
（四）本院九十一年度家護字第三六五號民事裁定一件。
（五）高鳳仙法官著，我國民事保護令制度之分析研究，臺灣高等法院九十年度研究
      發展項目研究報告，九十年十二月，第二二一頁，一件。
（六）蔡震榮教授著，行政執行法，收錄於翁岳生院長編「行政法」下冊一書，二○
      ○○年七月二版二刷，第九六○頁至第九六一頁，一件。
聲請人：臺灣高雄地方法院家事法庭法官  陳業鑫
中華民國九十一年六月十日
（本聲請書附件略）

家庭暴力防治法第十三条、第十五条、第二十条第一项、第五十二条
行政执行法第四条
行政诉讼法第三百零六条第一项、第二项
警察机关执行保护令及处理家庭暴力案件办法第十九条第一项、第二项