司法院释字第391号解释 中华文库

释字第 391 号

民国 84年12月8日

立委审议预算得否移动或增减预算项目？

司法院公报 第 38 卷 1 期 11-21 页总统府公报 第 6075 号 6-19 页守护宪法 60 年 第 187-188 页

　　立法院依宪法第六十三条之规定有审议预算案之权，立法委员于审议中央政府总预算案时，应受宪法第七十条“立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议”之限制及本院相关解释之拘束，虽得为合理之删减，惟基于预算案与法律案性质不同，尚不得比照审议法律案之方式逐条逐句增删修改，而对各机关所编列预算之数额，在款项目节间移动增减并追加或削减原预算之项目。盖就被移动增加或追加原预算之项目言，要难谓非上开宪法所指增加支出提议之一种，复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归属，责任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理，应为宪法所不许。

　　立法院依宪法第六十三条之规定，有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案及条约案等之权限，立法院审议各种议案之过程及方式，依其成文或不成文之议事规则规定，有应经三读程序者（如法律案及预算案），有仅须二读者（法律案、预算案以外之议案），更有虽经二读，但实质上未作逐条讨论即付表决者，此类议案通常为条约或国际书面协定，盖审议时如对行政院提出之原案作条文之修改或文字之更动，势将重开国际谈判，如属多边公约，缔约国为数甚多，重新谈判殆无可能，立法机关仅有批准与否之权。所以有上述之差异，皆系因议案性质不同之故。
　　预算案亦有其特殊性而与法律案不同；法律案无论关系院或立法委员皆有提案权，预算案则祇许行政院提出，此其一；法律案之提出及审议并无时程之限制，预算案则因关系政府整体年度之收支，须在一定期间内完成立法程序，故提案及审议皆有其时限，此其二；除此之外，预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府机关与一般人民）之权利义务关系所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划所须之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持续性完全不同，故预算案实质上为行政行为之一种，但基于民主宪政之原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律（Massnahmegesetz)者，以有别于通常意义之法律。而现时立法院审议预算案常有在某机关之科目下，删减总额若干元，细节由该机关自行调整之决议，亦足以证明预算案之审议与法律案有其根本之差异，在法律案则绝不允许法案通过，文字或条次由主管机关自行调整之情事。是立法机关审议预算案具有批准行政措施即年度施政计划之性质，其审议方式自不得比照法律案作逐条逐句之增删修改，而对各机关所编列预算之数额，在款项目节间移动增减并追加或削减原预算之项目，实质上变动施政计划之内容，造成政策成败无所归属，政治责任难予厘清之结果，有违立法权与行政权分立之宪政原理。
　　又宪法第七十条规定：“立法院对行政院所提预算案不得为增加支出之提议”，立法院审议中央政府总预算案应受此一规定之限制，而立法院不得在预算案之外以委员提案方式为增加支出之提议，复经本院释字第二六四号解释释示有案。立法委员于审议预算案时，虽不变动总预算金额，仅对各机关原编预算之数额在款项目节间作移动增减，然就被移动而增加或追加之原预算项目言，要难谓非上开宪法所指增加支出提议之一种，其情形与不增加总预算金额，在预算案之外，以委员提案方式为增加支出之提议，实质上亦无不同，既涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归属，责任政治难以建立，尚非宪法之所许。至立法委员对行政院所提预算案所显示之重要政策如不赞同时，自得就其不赞同部分，依宪法所定程序决议移请行政院变更，其相关之预算项目，自亦随之调整；或于审议预算案时如发现有不当之支出者，复得迳为合理之删减，均足达成监督施政，避免支出浮滥致增人民负担之目的。

部分不同意见书： 　　　　　　　大法官 城仲模
本件声请解释机关立法院为立法委员审查总预算案时，可否在不变动总预算金额之前提下，对中央政府各机关所编列预算之数额在科目间酌予移动增减并追加或削减原预算之项目，适用宪法第七十条发生疑义，声请解释。其声请之主旨至为明确，解释文相应认为：立法院对各机关所编列预算之数额，在款项目节间移动增减并追加或削减原预算之项目，涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归属，责任政治难以建立，有违行政权与立法权分立等。本席基于当前我国国会组织与秩序，尚待循序渐进以臻周至，固未持异见；惟解释方法却另择预算案与法律案性质不同为切入点，尤其解释理由书竟以三分之二强的篇幅，细说二者之区别，并称预算案为形式意义之法律等，不无商榷之处，爰提部分不同意见书如次：
宪法第五十九条“行政院应将年度预算案提出于立法院”，第六十三条“立法院有议决预算案之权”之规定，同在建构制衡机能；宪法第七十条“立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议”，系对立法院议决预算案所设之特别限制条款。声请解释机关认为：立法院对于预算案之审查，基于反映民意，能机动性地体察社会发展之所需，在不变动中央政府总预算金额之情形下挹彼注兹，酌予调整，以参与国家政策之最终决定，原本具有政治性格，并拥有潜在优位性，惟司法院释字第二六四号解释，就政府各单位预算之数额，在不变动总额情形下，其数字上得否酌予移动增减并追加或削减原预算之项目，未为言及，乃有声请解释之提出。本解释文对于如斯确切之声请，不从国家政体、议会政党政治、国家政策、施政计划、资源分配之合理与公平、公共政策目标间的优先顺序及主要预算活动者之互动关系等，并综论宪政国家预算制度之本质，正面论述，却另从预算案与法律案性质有别之观点加以论释，显有圆凿方枘或避重就轻之嫌，其与吾人所熟知之拉丁法谚：“文词回应须遵从主要疑义以为解释（Verba accipienda suntsecundum subjectam materiam）”所揭示者，实有不合。
解释理由书以全文七成之篇幅，犹如教科书之笔法细说与本解释文相关却不相属的预算案与法律案制度性之歧异，显有理由说明方法轻重倒置之偏差，不合法律解释逻辑，且与司法院大法官数十年来已确立解释文理由书之撰述传统有悖。预算案及法律案因同为立法院议事规则所明定应经三读程序者，可见其具国会议事事项中最重要事项的昆仲关系；惟两者究有重大不同，亦无人持有异论。因此，以其间之差异，一一点述，详细释说不得比照，逻辑上反而似在强调其原为“相同”，驯至形成解释上的自我矛盾。此种偏离主题又非能自圆其说的情况，复与拉丁法谚“一般文词回应应限定于依主题或关系人之性质为之（Verbageneraliarestringuntur ad habilitatemrei vel aptitudinem personae）”，显有乖谬，实难谓其并无不当。
法律学上辄有“法（Jus, Reght, droit, law）”或“法律（lex,Gesetz,loi,lawor act）之称谓。前者亦称广义之法律，或实质意义的法律（Gesetz im materiellen Sinne），诸如我国国民大会通过的宪法、立法院通过总统公布的法律，行政机关订定发布的规章命令，或甚其他具有法源性质的任何法规范（Rechtsnormen），如类属间接法源的判例、先决例、习惯等，均属之；后者亦称狭义之法律，或形式意义的法律（Gesetz immateriellen Sinne），诸如我国中央法规标准法第二条所称之法、律、条例、通则是。不问实质意义的法律或形式意义的法律，又均可按其成为法的目的、功能、作用、时代性、久暂性、专业性、技术性等区别为规范性法律（Normengesetz）及处置性法律（Massnahmegeset z）；前者如宪“法”、民、刑、诉讼“法”，后者如发展观光“条例”、第一届资深中央民意代表自愿退职“条例”等是。形式意义的法律，通常包括于实质意义的法律之中，即前者与后者辄有重叠现象。在德国宪法或基本性联邦法律上，未见有法定形式意义的法律与实质意义的法律之明确区分，其间之态样、内容与关系，最多是法界学术性着书立论时的说明而已；法学界常称预算案的确定（宪法第一百十条第二项）、国际间条约的同意签署（宪法第五十九条第二项）等均系形式意义的法律，至于非属于立法机关立法事项的法规命令或自治条例（autonome Satzungen），虽不经国会审议程序，却是道地的实质意义之立法。预算案的确定，在德国固被认为是形式意义的法律，但其并不对全体国民直接发生拘束力，因此，并不产生法秩序的问题；相反地，预算案确定后，来年会计年度国家活动的总方针、经济社会国防文化等荦荦大者的政策方向之决定，才能于焉发轫，凡此极其重要的国家作用之定案，岂能以其非实质意义的法律视之？综上论析，在我国现行实定法秩序中，引用国外宪法、法律制度或其相关著作，期能解释我国之法现象与原理，而称“预算案”之议决确定，即为法律（Gesetz），显然是乖违现实的一种抽象的援引比附而已，按诸理法宁不审慎。
不同意见书：　　　　　　大法官 苏俊雄 刘铁铮
立法院依宪法第六十三条之规定有审议预算之权。立法委员于审议中央政府总预算案时，固应受宪法第七十条“立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。”规定的限制，以及本院相关解释之拘束；但是在不增加预算案的支出总额且不损及“预算同一性”原则的前提下，立法委员除可就预算案为合理之删减外，亦应得对各机关所编列之预算数额，在预算案之“项”、“目”、“节”等科目之间，为数额之增减调整。立法院之此项预算修正权，并不抵触宪法第七十条之规范意旨，且合乎现代法治国家实现“财政民主主义”，贯彻立法院与行政院相互间实现责任政治等理念，自应为宪法所肯认。此项解释原则与多数意见通过之解释文及解释理由，法理见解不尽相同，爰提不同意见书，说明理由如后：一 依宪法第六十三条之规定，立法院有审议预算之权。宪法第七十条限制立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议，则系宪法上明定之预算议决的界限。解释宪法第七十条规定，则立法委员于审议预算时，在不增加预算案总金额的原则下，对于各机关所编列之预算的数额为科目间增减调整的修正议决，是否亦属宪法第七十条禁止之“增加支出之提议”的范围？多数通过之解释文及解释理由书就此系持肯定之见解，认为立法院此种预算修正为宪法所不许。惟多数大法官所持之见解主要则是涉及“财政宪法”上关于预算之法律性质的界定问题，而认为预算“实质上为行政行为之一种”，但基于民主宪政的原理，其必须由立法院审议通过，而成为“形式意义”的法律；立法院之预算议决乃相当于“批准”之性质，不能增减调整预算内之科目金额，迳行改变年度施政计划这种“行政措施”之细节。此项见解，无疑与日本战前所持之“预算行政说”（又名“承认说”）相当；但是此种战前日本的学说，毋宁是在说明日本民治宪法下国会与天皇的角色扮演，反映“国政专属于天皇”的思想，战后日本学界早已无人主张“预算行政说”，且其他多数国家亦不采此种见解，我国学说亦然。多数大法官何以肯认此项过时的学说，实为吾等所不解。
在我国民主宪政法秩序之下，预算的法律性质应采“预算法律说”（又名“特殊法律说”）的观点；其“法规范”的性格征诸宪法第六十三条关于立法院议决预算案之规定，以及预算法第二条对于“法定预算”之立法程序与效力之规定，意旨甚明。就其审议程序、规范对象乃至于效力的持续性而言，预算虽与普通法律有所不同，但是此正系其特殊性之所在，尚不能据而否认为其规范性。而在“预算法律说”之立场下，此项规范应由立法权与行政权协力分工共同形成；且在尊重立法者于规范形成时具有民主正当性的理念下，自无迳而否定其修正调整预算之权限的道理。因此，得否以我国现实预算审议的若干特殊安排，遽而援引“预算行政说”之观点，严格禁止立法委员调整预算之细节，而舍诸多当代财政法学界发展形成之理论于不顾？学术上自得讨论批判；而多数大法官据以支持“预算行政说”之“责任政治”与“权力分立”等理由，是否得以使“预算行政说”与我国之民主宪政法秩序相容，从宪法解释之立场，更有深入商榷之必要。
二 多数通过之解释文认为如果承认立法委员在预算审议程序中对于预算细目之修正权，则易导致政策成败无所归属，责任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之原理。“责任政治”与“权力分立”诚为宪法上重要的组织原理，但是多数通过之解释文，并未就其判断是否有违反此等宪法原理之标准，做充分而合理之推论与说明；从其文义观察，则似乎只要立法委员就各机关编列之预算项目一有流动调整，就会“实质上变动施政计划之内容”，而违反了责任政治与权力分立之原理。问题在于，多数通过之解释文亦肯认立法院有合理删减预算之权限，而此权限之行使结果当然亦会变动施政计划之内容，又何以此时即无违宪之疑义？预算之调整修正与预算之删减，同属立法者之预算议决行为，亦均会对行政部门之施政造成影响，多数意见实无法合理说明对此二者为不同处理之论据。由此可见，多数意见似仅思及权限之“分立”，从“预算行政说”的立场僵硬地切割设定预算之提案权与议决权，从而单纯地禁止立法委员为预算内容的积极调整行为；但却未虑及权力间之“制衡”原理，以致法理上轻重失衡，无法导引出判断是否违反责任政治与权力分立原则的合理标准。
再就基本观念而言，宪法上之责任政治原理，不仅只适用于行政权；就民意政治而言，立法委员对其选民，亦负有积极参与政策形成之责任。政策形成既非专属于行政权，在法治国依法行政的理念下，更有施政法律基础之要求，而应重视立法者在政策形成上之民主正当性。此项理念，在预算之政策形成上亦然，故各国多不否认立法者就政府之预算案增删变动之正当性，而仅基于预算之特殊性以及机能性之考量，对其权限行使加以合理限制。对于我国宪法第七十条有关立法院预算议决之界限规定的解释，除了考量其规范意旨外，自亦应准此理念，以免对立法者之政策形成权限做不必要之限制。
另从权力分立之观点来说，预算之编制权与提案权，本质上并无必然归属于行政权或立法权的道理；故法理上考量之重点，应在力求立法权与行政权之间，于各国之制度背景下，各有合理的参与空间。以美国为例，其国会拥有预算之提案权；为了保障行政部门之合理参与，乃使行政部门（ OMB ）于事前有提供预算基础资料之权责，总统则于事后享有预算否决权。而在我国，宪法已将预算案之提案权分派予行政院，则基于权力分立与制衡之原理，我国之规范重心毋宁应在强调“财政民主主义”，亦即“财政议会主义”之要求，以确保立法权之合理参与。
因此，若从责任政治与权力分立之宪政原理思考，宪法既将预算案视为一特殊的法规范而非行政部门内部的施政计划，且将预算案之提案权与议决权分别分派给行政院与立法院，使二者能共同参与形成国家预算秩序，基于财政民主主义的原则，自应确保立法院在预算形成程序上的参与空间，方能落实责任政治与权力分立的理念。多数通过的解释文及解释理由书所采取的“预算行政说”，认为预算案之规范性格仅具形式意义，实质上仍系行政行为，毋宁过度维护行政权，不足以说明现代民主法治国家责任政治与权力分立原理下的预算性质以及预算程序。此外，多数通过的解释文另以预算案与法律案之不同，欲佐证其采取之“预算行政说”，亦存有法学方法论及逻辑推理上的问题；盖预算案与法律案的审议程序乃至规范性格虽然存有差异，但并不表示预算案因此必然就是“实质的行政行为”，而立法者就其细节毫无参与之馀地。多数意见之论证与立场既不足采，吾等乃认为有必要重新探寻责任政治与权力分立原理对于预算程序之合理的规范准则；基于财政民主主义应系此等规范准则之重心的考量，乃有必要对于宪法第七十条做进一步之分析解释，探求立法院议决预算之合理界限，据以判断立法委员在不变动总预算金额之前提下对各机关原编预算之数额在款项目节间作移动增减的合宪性。
三 宪法第七十条规定：“立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。”其既为宪法明定之对立法院预算议决行为的限制，自系判断立法院诸预算议决行为是否合宪的主要依据。考察其规范意旨，一方面诚如司法院释字第二六四号解释所阐明者，旨在避免“政府预算膨胀，致增人民之负担”；另一方面，根据财政宪法之学理，其亦寓有保障行政院之主动提案权责，要求立法部门应尊重行政机关对于预算规画之原初判断（ primitivejudgement ）的意义。 换言之，在我国的预算形成程序上，行政院具有第一次之形成权，其后立法院议决权之行使，须对之加以尊重，维持权力分立及制衡的关系。不过，对于行政院预算提案权之尊重，绝不表示立法院之议决权是只能删减预算而不能调整预算；对于行政院预算提案权之尊重，尚不足以排除、否定特定型式之立法院议决权的行使行为。毋宁，不论是删减预算或调整预算，立法院的议决行为均存有一定之界限，以避免因立法者之参与及制衡，掏空了宪法对于行政院提案权之保障。就此，财政法学理上，乃发展出“预算同一性”原则，据以作为立法部门议决行为之界限。
“预算同一性”原则，系指立法部门之预算议决权限，必须在不过度变动行政部门所提预算案，即维持立法部门所议决之预算案与原行政部门所为提案仍具有基本的“同一性”的范围之内行使。盖立法部门议决后之预算案若与原行政部门所为提案不具有基本的“同一性”，将掏空宪法分派预算提案权予行政部门的实质意义，从权力分立的观点，自然不被容许。相对的，若立法部门之预算审议决定没有损及“预算同一性”的话，基于财政民主主义之理念，其政策形成亦应受到保障与尊重。至于“同一性”的认定，则是以立法者所造成之变动，是否会影响行政机关原欲达成之政策目标（如法定行政任务之履行等）而为个案判断。
援引“预算同一性”之法理辅助说明我国宪法对于立法院预算议决之限制，毋宁是必要的。多数通过之解释文及解释理由，既言立法委员对于原预算项目间之流用调整“要难谓非”宪法所指增加支出之提议的一种，又言立法委员对于预算案之不当支出得迳为“合理”之删减，惟均未明确交待其推论与认定之基准；其是否对于宪法上之各项价值与原理已为充分的考量？是否有为客观之判断？自不免令人质疑。故为使宪法解释得有客观之评价基准，并兼顾行政权整体考量国家财政之权能与财政民主主义之要求，以“预算同一性”之法理补充说明宪法第七十条规定，其必要性与适当性均应予以肯定。
从而，对于立法委员在审议预算案时，不变动总预算金额而仅对各机关原编预算之数额在各预算单位间做移动增减之调整决定，是否有抵触宪法第七十条之规定的问题，应可从二点来判定其容许性。首先，立法委员若不变动总预算之金额，其议决行为即应认为无违反宪法禁止立法委员于审议预算时“增加支出”的规范意旨，盖此际并没有会增加人民负担之疑虑；其次，上述立法委员之预算修正，是否有侵犯行政院之预算提案权，则应求诸前引之“预算同一性”原则，进行个案之认定。抽象而言，立法委员若直接就我国预算单位之“款”为更动，势必会改变预算之同一性而不应允许；在“项”际或“目”际间为预算之调整，尚须参酌个案之内容为判断；至于对预算之“节”的调整，因其对于预算同一性之影响显然甚微，应为宪法所容许。因此，立法委员在不增加总预算支出而就原预算科目下之金额有所调整流用，只要不损及预算同一性，即不抵触宪法第七十条之规定，应属于合宪之行为。
四 上述之解释与判断，容许立法委员在一定之界限内具有调整各预算项目金额之权限，亦可避免立法院在不同意行政院所提预算之一部分时，采取全部退回、或者全数删除之“零和对立”的方式，毋宁可形成较有效率之权力分立与互动之模式。论者或谓若肯认立法委员之此项权限，将难以防止国会之滥权，故应禁止其为此等预算议决；惟行政者未必即代表公益，立法者亦未必均会谋私滥权，在多数决之机制以及较具透明性、公开性与多元性之议会程序下，立法委员此项权限之行使，亦应得达成合理性之要求，而不应一昧之禁止。
综上所述，在现代民主法治国家，预算应视为由行政权与立法权共同参与形成之特殊法规范。而从责任政治、权力分立制衡等原理，乃至于由此进而推认的财政民主主义之要求，于预算提案权归属行政部门而其议决权归属于立法部门之国家，更应肯认立法者除得删减预算，亦得有调整流用预算细部项目金额之权限。惟上开预算议决权之行使，于我国受有宪法第七十条之限制，不得增加总预算之支出以免增人民之负担，亦不得损及“预算同一性”原则以合乎权力分立制衡原理之要求。是项推论与判断未获多数意见采纳，爰为此不同意见书如上。

抄立法院声请书
中华民国八十二年四月八日
（八二）台院议字第一○四六号
受文者：司法院
主 旨：为本院委员审查总预算案时，可否在不变动总预算金额之前提下，对中央政府各机关所编列预算之数额在科目间酌予移动增减并追加或削减原预算之项目，适用宪法第七十条发生疑义，请 查照惠予解释见复。
说 明：
一、本院委员陈水扁等二十三人及委员洪昭男等二十四人分别就前述事项所提之提案，经本院第二届第一会期第十二次会议并案讨论决议：“函请司法院解释”。
二、检附关系文书各乙份。
院长 刘 松 藩
附 件：
立法院议案关系文书 中华民国八十二年四月二日印发
案 由：本院委员陈水扁、王建 、洪昭男、程建人、施明德、张俊宏等二十三人，为本院委员于审查八十三年度中央政府总预算案时，对于行政院所提出之预算案，可否在不变动总预算案金额之前提下，对中央政府各机关所编列预算之数额，在数字上予以移动增减并追加或削减原预算之项目，适用宪法第七十条发生疑义，特依“司法院大法官审理案件法”第五条第一项第三款之规定，声请司法院大法官会议解释。是否有当，请公决案。
说 明：
壹、声请解释宪法的目的
一、宪法第七十条规定“立法院对行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。”系指立法院对于行政院所提中央政府总预算之金额总数，不得为增加支出之提议，以防止政府之浪费并减轻人民之负担。对于政府各机关预算之数额，只要不变动中央政府总预算金额，应可在数字上予以移动“增减”，自非属宪法第七十条所限制之范围。
二、中央政府总预算案之编列，其目的乃在建设国家、为人民谋取福利，以符合人民之需要。倘将宪法第七十条“立法院对行政院所提预算案，不得为增加支出之提议”解释为立法院仅有权删除中央政府总预算中某部分的预算，而不得增加某部分切合人民实际所需的预算，则有违背立法院为中央民意机关所应有的功能。故赋予立法院更大的弹性空间以审查预算，在立法院不变动总预算金额之情况下，对政府各机关预算之数额，在数字上酌为增减，始切合宪法第七十条之立法原意，并符合人民之最所需。
贰、疑义性质及经过
立法院为行使职权适用宪法发生疑义之事项，爰说明如下：一、本声请之提出系依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定：“依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义”。
二、宪法第七十条规定“立法院对行政院所提预算案，不得为增加支出之提议”。立法院为行使宪法第六十三条所赋与之预算权，审理八十三年度中央政府所编列之总预算，对于中央政府各机关之预算，依法虽有权削减部分预算，然可否在不变动总预算金额之情况下，为增加部分预算之提议，适用宪法第七十条发生疑义，故声请解释。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解
一、基于立法院为最高立法机关之根据，其对预算案之增修权的内容，不仅可为金额之增加，且包括预算项目之追加或削减，并对于行政院所提出之预算，有最终且完全的权限，只要在根本上不使预算失其“同一性”之大修正，应为宪法所不禁止，藉以充分发挥国会机能之必要。
二、中央政府总预算之编列，系依据该年度岁入总额之估算而为支出之计划，中央政府既在考量全年总岁入之金额下编列预算，立法院基于反映民意、参与国家政策之决定，在不增加中央政府总预算之前提下，亦即在不影响中央政府之财政负担下，有权对政府各机关预算之数额在数字上酌为增减。如此非但未违背宪法第七十条之规定，且能机动性地体察社会发展之所需，并照顾人民之福祉。
三、预算之提案权属行政机关，系因预算之庞大化、技术化、专业化之需要，基于“合目的性”的考量下，以行政机关最为适任所赋与之权限，但是此未必为理论上所必然。如果始终认定预算为行政作用之一种，则由权力分立的观点来看，提案权当然属于行政机关，惟于预算何以须经国会（立法院）议决之问题，恐难自圆其说。因此，在另一方面须加以考量者，为预算之“政治性格”，预算乃国家收入支出计划，以国民之负担为基础，为决定租税及国民赋课限度之标准，其形成乃与国民有最关心之利害关系，故应由国民之代表者为彻底之审查，与最终之决定。倘就赋课国民之租税，及其他归其负担之费用支出，应由国民参与之原则，为全面之贯彻，则预算提议权属于国会不仅不与国会之任务相矛盾，而且在理论上显然较行政机关更合理。现虽基于合目的性之必要，预算提案权属行政院，几乎为不变之原则，然国会对于行政院作成之预算“潜在优位性”之性质，应承认立法院具有某限度之预算增额修正权较为合理，且切实际。
四、如将宪法第七十条之规定，解释过于严格，立法院并挹彼注兹之决议，亦不能为之，显非宪法授权立法院通过预算之本意，故透澈观之，本条之规定，实无其意义。因此，本条之规定既由于英国之传统而来，实际上又未必必要，其解释自不必过于机械化，应认为立法院有权在原预算之总额下，为某部分预算之增减，方符合宪法规定之原意。五、就外国立法例而言，日本财政法第十九条，本于国会有增额预算权为前提，遂规定：国会就国会、法院或会计检查院之提出预算额，为增额修正时，应明记必要之财源。另外，其国家公务员法，关于人事院，亦为同一之规定。由此观之，先进国家之立法例或实务作法大都肯定国会之“增额预算权”，我国亦应作如此之解释，以符世界民主国家之潮流。
声请人：陈水扁 王建煊 陈光复 洪昭男 魏 镛
邱连辉 程建人 陈唐山 林浊水 许添财
吕秀莲 叶耀鹏 方来进 陈婉真 余玲雅
谢长廷 卢修一 尤 宏 沈富雄 张俊宏
叶菊兰 施明德 蔡同荣
立法院议案关系文书　　中华民国八十二年四月二日印发
案 由：本院委员洪昭男等二十四人，为本院委员于审查八十二年度中央政府总预算时，对于行政院所提出之预算，依大法官会议释字第二六四号解释，固然明文解释不得为增加预算支出之决议，惟就可否在不变动总预算金额之情形下，对政府各单位预算之数额，在科目间酌予移动增减或追加其项目，适用宪法第七十条发生疑义，爰声请大法官会议为宪法疑义之释疑。特提案声请大法官会议加以解释，是否有当？请公决案。
说 明：
一、依宪法第七十条规定“立法院对行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。”其立法意旨主要是在议会政治之下，议员代人民掌握预算案的审议权，看紧政府钱包，防止政府浪费，而形成“加税须经议会同意”之原则，来保障人民的税负分担。并于宪法第五十九条规定“行政院于会计年度开始三个月前，应将下年度预算案提出于立法院”；宪法第六十三条规定“立法院有议决法律案、预算案‥‥‥之权”，宪政构造把预算之提案权赋予行政院、预算的审议权归属于立法院，其制度设立符合权力分立原则。
二、大法官会议释字第二六四号解释：“按宪法规定，行政院应提出预算案，由立法院议决之，旨在划分预算案之提案权与议决权，使行政院在编制政府预算时，能兼顾全国财政、经济状况与年度施政计划之需要，并为谋求政府用度合理、避免浪费起见，委由代表人民之立法院议决之，以发挥其监督政府财政之功能。为贯彻上述意旨，宪法第七十条明文规定，立法院对行政院所提预算案，不得为增加支出之提议，以防止政府预算膨胀，致增人民之负担。立法院‥‥对于行政院所提预算为增加支出之提议，虽系以委员提案方式作成，实质上仍与前述宪法规定抵触，自不生效力。”释字第二六四号解释仅言“防止政府预算膨胀，致增人民之负担”，至于可否在不变总额情形下，对政府各单位预算之数额，在数字上酌予移动增减并追加或削减原预算之项目，则未言及，行政院主计长于本院预算、财政委员会联席会议，对“立法委员于审查年度总预算案时是否有就预算总额内作科目间调整之权”提案之初步研究报告，将不得增加预算支出之解释，比附援引于预算总额内不得作科目调整之适用，显然超出释字第二六四号之解释范围，且侵犯了立法院对预算实质审查权之法定职权，行政机关无权以行政命令或行政院会之决议来约束立法院。
三、以中央政府总预算编制的程序性及技术性而言，大都符合编审办法，然而在预算案的内容，我们可以清楚看出，它与行政部门所提的法律案却有很大差距，这种脱节的现象，归因于行政院向立法院提出法律案时，根本没有考虑到该法案若通过，政府预算也须增加支出多少，即“预算与政府政策脱节”现象。致生行政院之施政方针与预算报告呈现南北二个极端之现象。也由于政府预算案中无法提出具有公信力的编列依据，导致立法院审议时，易形于讨价还价的审查方式。再者，就预算结构而言，预算结构的僵化由来已久，使得每遇到新的重大工程建设就必须举债来挹注，政府财政赤字愈来愈严重。
四、鉴于预算之“政治的特质”，预算乃以国民之负担为基础，并分配于国民追求利益的最大化原则。是则由代表国民的议会，来参与审查预算，充分讨论国家资源之分配与追求利益最大化，则宪法第七十条规定不得增加预算支出之提议，实际涵意如何，实有待进一步解释。立法院对行政院所提出之预算，有最终且完全之权限，是则立法院为国家最高之立法机关，只要在不增加国民全体总负担之情形下，为预算总金额不变之情形下，对政府各单位预算之数额，在科目间作数额之调整，或追加其项目，更能增进国家资源分配及运用效能。
五、由于本院委员于审查八十二年度中央政府总预算案时，关于中央政府各部门之单位预算，依法虽有权削减部分之预算，但可否在不变总预算金额之情形下，为增加部分科目预算之决议或追加其项目？适用宪法第七十条发生疑义，且由于大法官会议释字第二六四号解释未明文解释，滋生适用疑义，故提案声请司法院大法官会议加以解释。
六、附声请司法院大法官会议解释总说明一份。
七、以上提案，敬请大会公决。
声请解释总说明
壹、声请解释宪法之目的
宪法第七十条规定：“立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。”立法意旨在防止政府预算膨胀，致增人民之负担，以发挥监督政府财政之功能。大法官会议亦作成释字第二六四号解释，明文规定立法院对于行政院所提预算案为增加支出之提议，实质上仍与宪法规定抵触，自不生效力。惟在不变动中央政府总预算金额之情形下，对政府各单位预算之数额，在科目间酌予移动增减或追加其项目，宪法及大法官会议并未有明文，致本院委员审查八十二年度中央政府总预算之职权时，适用宪法第七十条发生疑义，故声请解释。
贰、疑义性质及经过
一、由于本院委员于审查八十二年度中央政府总预算时，对于中央政府各部门之单位预算，依法虽有权削减部分预算，然可否在不变动总预算金额之情形下，为增加部分预算之提议，或追加其项目，适用宪法第七十条及大法官会议释字第二六四号解释发生疑义，故声请解释。
二、依司法院大法官会议法第三条第一项第一款及第四条第一项第一款前段之规定，立法院于其行使职权适用宪法发生疑义时，有权向司法院大法官会议声请解释。
参、声请解释之理由及说明
一、宪法第七十条规定：“立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。”其立法意旨主要是议会政治下，基于“加税须经议会同意”之原则，由议员代人民掌握预算案的审议权，目的在看紧政府钱包，防止政府浪费，保障人民的税负免于过重。并在宪法第五十九条规定“行政院于会计年度开始三个月前，应将下年度预算案提出于立法院”；宪法第六十三条规定“立法院有议决法律案、预算案陥陥之权”，宪政体制上把预算之提案权赋予行政院；预算案之审议权归属于立法院，其制度之设计符合权力分立之原则。惟立法院之预算审议权，应认为只要不变动中央政府总预算金额，可以对政府各单位预算数额内，在科目间酌予移动“增减”，或为追加其项目，自非属宪法第七十条及大法官会议释字第二六四号解释所得限制之范围。
二、大法官会议释字第二六四号解释：“按宪法规定，行政院应提出预算案，由立法院议决之，旨在划分预算案之提案权或议决权，使行政院在编制政府预算时，能兼顾全面财政、经济状况与年度施政计划之需要，并为谋求政府用度合理、避免浪费起见，委由代表人民之立法院议决之，以发挥其监督政府财政之功能。为贯彻上述意旨，宪法第七十条明文规定，立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议，以防止政府预算膨胀，致增人民之负担。立法院陥陥对于行政院所提预算为增加支出之提议，虽系以委员提案方式作成实质上仍与前述宪法规定抵触，自不生效力。”，释字第二六四号解释仅言“防止政府预算膨胀，致增人民之负担”，至于可否在不变总额情形下，对政府各单位预算之数额，在数字上酌予移动增减并追加或削减原预算之项目，则未言及，行政院主计长于本院预算、财政委员会联席会议，对“立法委员于审查年度总预算案时是否有就预算总额内作科目间调整之权”提案之初步研究报告，将不得增加预算支出之解释，比附援引于预算总额内不得作科目调整之适用，显然超出释字第二六四号之解释范围，且侵犯了立法院对预算案实质审查权之法定职权，行政机关无权以行政命令或行政院会之决议来拘束立法院。是故，行政院之行政命令，四十八年十月十四日之台四十八内字第五八二一号令，其并无拘束立法院之效力。行政院焉能以行政命令来防制立法院修改法律或拘束预算审查之职权。
三、以中央政府总预算编制的程序性及技术性而言，大都符合编审办法，然而在预算案的内容，我们可以清楚看出，它与行政部门所提的法律案却有很大的差距，这种脱节的现象，归因于行政院向立法院提出法律案时，根本没有考虑到该法案若通过，政府预算必须增加支出多少，即“预算与政府政策脱节”现象。致生行政院之施政方针与预算报告呈现南北二个极端之现象。也由于政府预算案中无法提出具有公信力的编列依据，导致立法院审议时，易形于讨价还价的审查方式。再者，就预算结构而言，预算结构的僵化由来已久，使得每遇到新的重大工程建设就必须举债来挹注，政府财政赤字愈来愈严重。
四、依行政院主计处于八十二年三月卅一日，就预算总额内科目调整权之报告，认为：“总预算审查过程中，各位委员如有建议，行政部门当会非常重视，作为编列下年度总预算案的参考”。按立法院于预算审查时，每每作成庞大的附带决议，作为增加预算支出或追加项目之要求，行政机关亦于下一个年度编订预算时遵照立法院之附带决议编制，是则实务上，总预算金额内科目无异可行调整。复以，政府部门之单位预算被立法院删除之后，政府之预算可以在其单位预算金额范围内，科目自行调整，又可以违背立法院之决议，增加被删减之项目或预算数额，何以立法院独不能在总预算金额内，在科目间酌予增加或追加其项目？
五、鉴于预算之“政治的特质”，预算乃以国民之负担为基础，并分配于国民追求利益的最大化原则。是则由代表国民的议会，来参与审查预算，充分讨论国家资源之分配与追求利益最大化，则宪法第七十条规定不得增加预算支出之提议，似有待商榷。立法院对行政院所提出之预算，有最终且完全之权限，是则立法院为国家最高之立法机关，只要在不增加国民全体总负担之情形下，为预算总金额不变之情形下，对政府各单位预算之数额，在科目间作数额之调整，酌予移动“增减”，或为追加其项目，自不违背宪法第七十条规定及大法官会议释字第二六四号解释。
提案人：洪昭男 徐成焜 赵振鹏 陈水扁
连署人：丁守中 陈哲男 翁重钧 陈建平 张俊宏
徐中雄 萧金兰 潘维刚 陈朝容 高天来
严启昌 陈清宝 林聪明 林锡山 谢深山
李源泉 曹尔忠 何智辉 王建戬 陈志彬

中华民国宪法 第 63、70 条 ( 36.12.25 )