司法院释字第324号解释 中华文库

释字第 324 号

民国 82年7月16日

管理货柜办法就海关得定期不受理申报进储业务之规定违宪？

司法院公报 第 35 卷 9 期 1-11 页

　　财政部中华民国七十四年六月十八日修正发布之海关管理货柜办法，其第二十六条前段，关于货柜集散站由于非人力所不能抗拒之原因，致货物短少时，海关得于一定期间停止受理其申报进储业务之规定，旨在确保海关对于存站货物之监视效果，防止走私，为增进公共利益所必要。惟上述一定期间，未设最长期间之限制，究须如何规范，应参酌航业法第六十三条之规定，以法律或法律授权之命令定之，并应于中华民国八十三年十二月三十一日以前制定施行，逾期上开规定应停止适用。又该办法尚涉及公法契约之问题，关于公法契约之基本规范，亦宜由有关机关尽速立法，妥为订定。

　　货柜集散站之营业，除须由交通部核发许可证外，并应经海关登记，航业法第五十一条设有规定。因其与海关通关查验及缉私之职务执行有密切关连，故财政部订有海关管理货柜办法，定明以货柜装运之进口货物，卸存于货柜集散站者，集散站对之负保管责任，受关员之监视或抽核。放行时，应凭海关核准之文件，始得提货出站。并由业者向海关立具保结，表示遵守该办法之有关规定。财政部于中华民国七十四年六月十八日修正发布该办法，于其第二十六条前段规定：“货柜集散站对存站货物负保管责任。如发现有冒领、顶替、变更标记、号码、包装或伪造证件蒙混提运出站，或其他非人力所不能抗拒之原因，致货物短少时，除应由货柜集散站负责缴纳进口税捐及依海关缉私条例或其他有关法令规定处理外，并得于一定期间停止受理其申报货柜及货物之进储业务。”就其“停止受理”部分言，此种存站货物短少之情形一旦发生，即有发生走私等不法情事之可能。海关为确保其对于存站货物之监视抽核，防止走私，自得为此“停止受理”之处分，以促使集散站改善其设施或管理，避免损害之继续发生或扩大。既为增进公共利益所必要，亦为海关执行其通关查验及缉私之法定职务所当为。惟该办法就“停止受理”之一定期间，未设最长期间之限制，究须如何规范，应参酌航业法第六十三条之规定，以法律或法律授权之命令定之，以符合宪法第二十三条之意旨。此项法律应于八十三年十二月三十一日以前制定施行，逾期上开关于“停止受理”之规定，即停止适用。又业者既须向海关立具保结，尚涉及公法契约问题，关于公法契约之基本规范，亦宜由有关机关尽速立法，妥为订定，俾符依法行政原则。至上开规定内关于由集散站负责缴纳进口税捐部分，以该短少之货物，集散站为“短少”事故发生当时之持有人，自应依本院释字第二一九号解释办理，毋庸再作解释，并予指明。

协同意见书： 　　　　　　　　　　　　　大法官 吴 庚
行政机关为执行其法定职权，得发布必要之命令，以补充法律规定之不足，为我国法制上普遍接受之原则。惟其中若涉及处罚性之不利行政处分者，仍须有法律明确授权之依据，主管机关始得为之（本院释字第三一三号解释参照），此乃宪法上依法行政原则之当然解释。
我国经济发展对境外贸易依存程度甚高，而进出口之货物须以货柜装载，为目前运送之方式。为便利海关执行课征税捐、查缉走私之职权，财政部参考邻国法规，订定海关管理货柜办法，规范相关事项，实属必要。其第二十六条规定：“货柜集散站对存站货物负保管责任，如发现有冒领、顶替、变更标记、号码、包装或伪造证件蒙混提运出站，或其他非人力所不能抗拒之原因，致货物短少时，除应由货柜集散站负责缴纳进口税捐及依海关缉私条例或其他有关法令规定处理外，并得于一定期间停止受理其申报货柜及货物之进储业务，其为重大过失或勾串参与走私者，并得撤销海关所发之集散站登记证。”乃该项办法中最关键性之条文，其所称“于一定期间停止受理其申报进储业务”，实质上相当于停止货柜集散站之营业。至于撤销海关所发之集散站登记证，与勒令歇业或撤销许可效果并无二致。不仅已涉及人民营业之权利，且性质上属于处罚性之不利行政处分，揆诸首开说明，其合法性非无疑问。查上述海关管理货柜办法第二十六条之规定，与日本关税法第四十八条内容相似，所不同者日本由法律明文规定，我国则以命令订之，国情不同，法制未备，固不宜以此例彼，但中华民国宪法及中央法规标准法所欲贯彻之依法行政原则，与他国相较实不遑多让。
依目前作业程序，货柜集散站欲取得经营权，须按照航业法之规定，先申请当地航政机关转报交通部核发许可证，然后再向海关申请核发登记证，登记证每年由海关换发一次，且应向海关缴纳保证金新台币缗拾万元并提出“保结”，上述手续齐备，始准营业。为使航政机关有效监督货柜集散站，航业法第六十三条规定，当地航政机关对违反该条第一项各款之经营业者，得处六千圆以上六万圆以下之罚锾，情节重大者，得报请交通部停止其营业之一部或全部或撤销其许可证，停止营业期间则定为不得超过六个月。可见法律授予航政机关之处罚权限，仅限于罚锾，其情节重大者，始得由交通部处分六个月以下之停业或撤销许可证；而财政部于并无法律授权情形下，以命令赋予海关无最长期间限制之停止受理货柜集散站申报业务，且可迳由海关撤销登记证，两相比较，海关管理货柜办法中，实质上相当于罚则之规定，逾越权限，至为明显，解释文定期宣告其失效，实属兼顾法理与事实而为之释示。
解释文末段所称：“该办法尚涉及公法契约之问题，关于公法契约之基本规范，亦宜尽速立法，妥为订定”等语，系鉴于经交通部核准设立之货柜集散站，向当地海关申请登记或换发年度登记证时，均须出具保结并缴纳一定数额之保证金，货柜集散站经营者与海关有可能成立类似公法契约关系之情形。第按行政机关对于行政作用之方式，固有选择之自由，如法律并无强制规定时，行政机关为达成公共行政上之目的，自可从公法行为、私法行为、单方行为或双方行为等不同方式中，选择运用。公法上之单方行为须受依法行政（法律保留）原则之羁束，公法上之双方行为，因具有双方当事人合意之基础，其内容为契约两造相互之权利义务关系，与公权力主体迳对个人课以义务或负担之情形有别，故在公法契约之领域，所受依法行政原则之支配，密度较低，不若单方行为之严格，殆为学理上之定论（注一）。但公法契约之成立，须双方当事人有明示或可推知之意思始足相当，若当事人（尤其行政机关）之一方，本无成立公法契约之意思，其行为方式系发布行政命令，再据以作成行政处分，嗣后祇因行政处分之合法性受质疑，转而引用公法契约之理论，为行政措施寻求合法化之理由，则无异肯定行政机关选择行政作用方式时，可利用某种方式之有利部分，遇有不利之处，则主张系属另一种方式，而完全规避依法行政原则之羁束。关于公法契约或行政契约，目前我国作为行政作用之一种，殆为学理上所公认，仅司法实务上尚少可供遵循之先例，俟未来“行政诉讼法”及“行政程序法”完成立法程序（注二），公布施行，当可普遍应用，解释文除有敦促加速立法进程之作用外，亦有促使行政机关对公法契约作为一种行政作用之方式，宜妥加运用之意旨。
注一：参照F.Mayer/F.Kopp,Allgemeines Verwaltungsr- echt,5. Aufl.,1985, S. 14lf.; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,7. Aufl., 1990, S.327f. ，吴庚，行政法之理论与实用，民国八十二年增订版，八十四页以下。
注二：目前已由本院送请立法院审议中之“行政诉讼法修正案”，及正在法务部起草之“行政程序法草案”，对公法契约（行政契约）均设有专条或专章，加以规范。
协同意见书：　　　　　　　　　 大法官 郑健才
一 行政机关除其经济性活动，与私人成立契约关系者外，由于其行使公权力之范围日广，一定情形之行政权活动，亦渐有经由契约由私人“外包”之趋势，行政机关本身劳务力不足时尤属难免。国家赔偿法第四条所定公权力之委托行使，当包括此种情形在内。“外包”时，受委托之私人，居于行政机关代理人或使用人之地位，其所为即为行政机关之所为，当然受“依法行政”原则之支配。至于该受委托之私人与行政机关间之权义关系，则依“外包”契约之内容定之，已不属于“依法行政”之范围，自无因此“外包”契约而危及“依法行政”原则之问题。所更应注意者，为此种契约究为“私法契约”抑为“公法契约”而已。
二 按法律之平等性，系就相同之前提事实，赋与相同之法律效果，使标准祇有一个。故“法律就是法津”，原不必有“私法”与“公法”之分；“契约就是契约”，原亦不必有“私法契约”与“公法契约”之分。祇因民事诉讼与行政诉讼分途，不得不削足适屦，而将法律强分为“私法”与“公法”，又从而将契约强分为“私法契约”与“公法契约”。其实，两者之区别标准何在，由于观察角度之不同，各是其所是，各非其所非。英、美先进国家，不作如此区别，盖非无故，亦未闻因此而损其为法治国之地位。此姑不论，为迁就我国现况，为解决行政上层出不穷之现实问题，本席亦接受“公法”与“公法契约”之概念。
三 本件依确定终局裁判所述，货柜集散站业者向海关立具保结，在海关通关查验阶段，就存站之货柜，负保管之责，应属以劳务给付为标的之契约，且系以行政命令（海关管理货柜办法）作为契约内容一部之附合契约。虽非不可以之归于“公法契约”之范围，然任何契约，皆系本于双方互相表示意思一致而成立。双方达成一致之过程，必有各为自己计算之“自治”考量。不因其为“公法契约”，而失其“自治”成分。亦惟如此，始能谓之为契约。至于“附合契约”之内容，在司法救济程序，是否完全承认其效力，则属另一应受个别检验之问题。
以劳务给付为标的之“公法契约”，一如以劳务给付为标的之“私法契约”然，乃以双方之信任关系为基础。此基础动摇时，即无使契约关系继续存在之理由。故“私法”对于契约有种种违约责任（如违约金）、形成权（如终止权、解除权）及终止权，解除权保留之类之设计。除非将来“公法契约之基本规范”经立法另设不同规定，否则于“公法契约”，亦难独异。
货柜集散站，非因不可抗力而致货柜短少，使海关丧失查验之机会，隐藏弊端无穷，双方之信任关系因之而动摇。海关对之为“停止受理”（不等于“停止营业”）之处置，其程度尚较“终止契约”为轻。是从“公法契约”之效力判断言，亦可得如本件解释之相同结论。其中“停止受理”在附合契约未设最长期间之限制，与其由司法救济程序就个案逐一检验其效力，不如由法律迳予一定标准之限制，俾资信守，减少争议。故限期立法，亦属释宪机关之合理选择。
不同意见书：　　　　　　　　　 大法官 李志鹏
本院释字第三二四号解释，本系针对财政部中华民国七十四年六月十八日修正发布之海关管理货柜办法第二十六条前段是否违宪解释。但多数大法官在解释之外决议曰：“该办法尚涉及公法契约问题，关于公法契约之基本规范，亦宜由有关机关尽速立法，妥为订定”。本席对此决议，不敢苟同，爰依法提出不同意见书，理由如左：
一 公法与私法分类之标准迄今尚无定论：
按公法与私法之分类，肇始于罗马时代，但是如何区分？标准何在？各国学者主张不一，众说纷纭，迄无定论。瑞士学者贺林加说：各国学者对公法与私法区分之学说共有十七种。其重要者如后：
（一）主张主体说的学者耶林克说：“公法是拘束保有统治权的团体和其对等者或其隶属人民关系之法”。列林克说：“公法是公权力的组织及作用，与统治者对被统治者之法。国家不以统治者的资格，和其他人形成法律关系的时候，该法律关系不属于公法，而属于私法。”可萨克说：“公法是为公益而存在的组织体，即国家公共团体，教会等的法，不过这些组织体，和私人立于同等法律上地位的时候，其法律关系，属于私法”。威哈说：“公法的特征，在于该法律关系是公益团体以公益支持者的资格，立于主体的地位，或是公益团体与其相对人，立于和一部关系的法律关系”。
（二）主张意思说的学者拉滂德谓：“公法的特色，在于其为统治关系的法。所谓统治，是对自由人，命令其作为不作为或给付，并得强制其遵守的权利。公法和私法区分的要点，即于此，私法只能支配物，没有支配自由人的权利，它对自由人只有请求权，对于义务人没有强制力，亦没有命令其为某事的力量”。
（三）主张利益说的罗马法学家说：“公法，是关于罗马国制度的法，私法是关于个人利益的法”。
（四）主张社会说的德国名法学家基尔克说：“人一方面是以个体资格而生存，一方面又为组织体的一分子，作为个体的人相互关系的法，是个人法。个人法以各个人为主要对象，它是以对等关系为基础的，故以主体的不拘束为出发点。社会法，则规律作为社会人的人意思关系。社会法规律比各个人更高的全体，而且团体自身亦作为团体结合的一份子，而被规律”。从以上各家学说观之，可见何谓公法？何谓私法？迄无定论。
二 将法律分公法及私法无实益：
（一）美国哥伦比亚大学法学院教授E.Allan Farnsworth说：“将实体法划分成公法与私法虽属常见，但在实用上比将法律分成实体法与程序法更为令人怀疑，正如美国联邦最高法院曾谓：‘将特定主张描述成系诉诸公法权利或私法权利固然方便，且就某些目的而言，这种便利分类亦属妥当。然而通常公法权利或私法权利用词的真正重要性及法律效果，乃取决于其内容及据其以为区分之权益的本质’。故公法与私法之区分罕具有实用上之重要性”。
（二）奥地利知名学者威亚（Tranz Weyer）说：“国家与人民的关系，就法律上言，不是权力服从关系，而是权利义务关系，与个人相互间的对等关系，其性质并无所异，将法律区别为公法与私法，在实际并无利益，且有碍法律体系的统一”。
（三）在日本虽有学者提出“公法上契约”之主张，惟据著名学者美浓部达吉称公法上契约之观念，在日本制定法规中，尚未予以承诺。
三 我国法律常兼具公法与私法之性质：
我国中央法规标准法第一条明定：“中央法规之制定、施行、适用、修正及废止，除宪法规定外，依本法之规定”。第二条又明文规定：“法律得定名为法、律、条例或通则”，并无所谓“公法”及“私法”之分。公法者，部分学者为便于讨论所作之分类也，并非法定名词。我国法律无论宪法、民法、刑法、商法或行政法，常同时具有公法与私法之性质，无从以一定之标准分类，例如：
（一）中华民国宪法规定国民大会代表、总统、副总统、立法委员、行政院首长、司法院首长及大法官、考试院首长及考试委员、监察院首长及监察委员之产生及职权，固属公法，但宪法第十五条：“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障”之规定，依前大法官林纪东先生之见解，又属于保障私人利益之规定，即具有私法之性质。
（二）我国民法依一般学者之分类，自然属于私法，应无疑义。惟查民法第三十条规定：“法人非经向主管机关登记不得成立”。第三十六条规定：“法人之目的或其行为，有违反法律、公共秩序或善良风俗者，法院得因主管机关、检察官之请求，宣告解散”。第一千一百七十八条之一规定：“法院得因检察官之声请，为保存遗产之必要处置”。由此可见私法之中仍有公法强制之规定，兼具公法之性质。
（三）我国刑法依学者之分类，属于公法，应无疑义。但查刑法第三百零九条至第三百十三条规定妨害名誉及信用罪之要件及其处罚。第三百十五条至第三百十八条规定妨害秘密罪之要件及其处罚，但同法第三百十四条及第三百十九条又规定上开各条之罪，须告诉乃论，法律明定容许私人和解，不告不理，系公法兼具私法之性质。
（四）此外，如劳工法、商标法、海商法、公司法、渔业法、水利法及其他多种法律均同时兼具有所谓公法及私法之性质。无论以何标准分类，均无法明确划分而无误。因此强将法律分为公法及私法，并无必要，亦无区分之实益，徒增困扰而已。
四 “行政契约”与依法行政之原则抵触：
学者之间虽有主张“行政契约”者，又谓“行政契约”即“公法契约”，但若问“行政契约”为何？迄今并无定论。最近有学者说：“行政契约指两个以上当事人，就公法上权利义务设定、变更或废止所订立之契约。当事人为行政主体与私人间者，称为隶属关系契约或垂直契约，当事人均为行政主体者，称平等关系契约或水平契约。”准此观之，所谓“行政契约”在民主法治国家竟无法施行，盖在民主法治之国家，人民之权利及义务，须以法律定之，不得由行政机关与人民自由约定。例如：我国宪法第十六条规定：“人民有请愿、诉愿及诉讼之权”，第十九条规定：“人民有依法律纳税之义务”，第二十条规定：“人民有依法律服兵役之义务”。人民之权利及义务是何等重大之事？由宪法及法律保障，尚恐不周，岂得由行政主体（谅系行政机关之误）与私人（谅系人民之误）对公法上之权利义务订立契约加之设定、变更或废止？如果容许此种“行政契约”施行，岂不回归封建专制时代？由法治回归人治？故上述似是而非之“行政契约”理论，已与民主法治国家依法行政之原则抵触，焉得立法规范之？又查契约当事人地位平等为契约法之基本原则。当事人无论为要约人，或要约相对人，并无主从之分，亦无上下之别。故“行政契约”当事人为行政主体（谅系行政机关）与私人（谅系人民）间者称为“隶属契约”或“垂直契约”，将行政机关立于上位，人民置于下位之说法，在君主专制时代固无不可，但在民主法治盛行之今天，当非所宜。
五 结论
将法律区分为公法与私法，在各国学者之间，迄今尚无定论。将契约区分为“公法契约”（或“行政契约”）与“私法契约”亦然。海关管理货柜办法系财政部本于职权发布之行政命令，本非法律，与所谓“公法契约”无关。多数意见认“该办法尚涉及公法契约之问题”，无论从理论及事实观之，均令人怀疑其正确性。
法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之，宪法定有明文，释宪者应坚守本身职责，对各国学者间争议最多，尚无定论之公法与私法问题，率尔做出结论，向有关机关提出立法之建议，令人有大不相宜之感。为此，爰依法提出不同意见书，敬请随解释文一并公布。

抄世０货柜储运股份有限公司代表人董０祺声请书
受 文 者：司 法 院
声 请 人：世０货柜储运股份有限公司
法定代理人：董０祺
代 理 人：理律法律事务所
陈长文律师
李念祖律师
李家庆律师
声请事项：为声请人受行政法院八十年度判字第九四二号确定判决，其适用违宪法规之结果，违反宪法第十九条、第二十二条、第二十三条及第一百七十二条规定，侵害声请人受宪法保障之依法纳税权义及其他权利，兹依司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定声请
大院大法官会议解释海关管理货柜办法第二十六条之规定及财政部基隆关税局（原财政部基隆关）依上开规定命声请人缴纳失窃货物进口税捐及停止受理声请人公司申报货柜及货物进储业务三天之行政处分抵触宪法。
说 明：
一、声请释宪之理由及所引用之宪法条文
缘行政法院八十年度判字第九四二号确定判决（附件一)，认海关管理货柜办法，虽系财政部所发布之行政命令，惟该办法系财政主管机关事务，本于职权所发布，且与宪法或法律并无抵触，依中央法规标准法第七条规定，要难指为无效。故财政部基隆关税局依该办法第二十六条规定对声请人所为责令缴纳进口税捐及停止一定期间内受理其申报货柜及货物之进储业务，尚难认与中央法规标准法第五条第二款规定有所抵触。故而维持财政部基隆关税局命声请人缴纳失窃货物进口税捐及停止受理声请人公司申报货柜及货物进储业务三天之处分在案。
按人民有依法律纳税之义务，为宪法第十九条所明定，大法官会议解释更明白宣示此条乃在揭示“租税法律主义”之原则（参释字一九八、二一七号解释理由书），亦即所谓依法律纳税，系指人民纳税之义务应由法律明文规定，且“纳税及免税之范围，均应依法律之明文”（释字第二一○号解释理由书）。财政部基隆关税局依其自行颁布之行政命令责令声请人缴纳进口税捐，并无任何法律明文依据，实有背于宪法第十九条之租税法律主义。另进储货柜及货物为货柜集散站业者承揽航运公司货柜进出口验关放行之必要程序，故财政部基隆关税局因货柜失窃而处罚声请人，停止受理声请人申报货柜及货物进储之业务，即形同勒令声请人停业。按宪法第十五条规定人民之财产权应予保障，另宪法第二十二条并规定，凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障，宪法第二十三条复规定人民之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。足见声请人之财产权、工作权及营业权均应受宪法之保障，前揭海关管理货柜办法第二十六条之规定侵害声请人受宪法保障之财产权、工作权及营业权权利，声请人别无法律上救济途径，故依法声请大院大法官会议解释前揭海关管理货柜办法第二十六条之规定与宪法租税法律主义及保障人民财产权、工作权及营业权利之规定抵触。
二、疑义之性质与经过及声请人之立场与见解：
缘案外人丙０企业有限公司前委由 President Truman 轮V-011 航次, 于七十八年五月八日自美国载运进口冷气机货物乙批，并分别装载于 APLU 453544、461218、450084三只货柜，该三只货柜并于七十八年五月十一日进储声请人之货柜集散站，由忆欣报关有限公司于七十八年六月十日向财政部基隆关税局报运进口，经财政部基隆关税局派员查验时，发现该批货物业已失窃，财政部基隆关税局遂以系争三只货柜于进储声请人之货柜集散站后被私运出站，认已违反海关管理货柜办法第二十六条之规定，乃于七十八年十二月二十三日以（78）基普出字第九一一九号函（附件二）处分停止受理声请人申报货柜及货物之进储业务三天并命声请人缴纳失窃货物进口税捐新台币参佰柒拾伍万伍仟壹佰捌拾捌元。声请人不服该处分，依法提起诉愿，经财政部以七十九年七月十八日台财诉第七九一○九一五四三号决定书驳回声请人之诉愿（案号：第七九○一八二号）（附件三）。声请人不服，乃向行政院提起再诉愿，惟亦遭行政院于八十年三月十二日以发文台八十诉字第八八二一号决定书驳回再诉愿（附件四）。声请人于八十年三月十四日收受该行政院再诉愿决定书，认原行政处分、诉愿决定及再决愿决定于认事用法，均显有违误，乃于法定期间，依法提起行政诉讼。惟行政法院于八十年度判字第九四二号判决仍认海关管理货柜办法系财政部主管海关事务，本于职权所发布之行政命令，与宪法或中央法规标准法并无抵触，而驳回声请人之诉确定在案。
司法院大法官会议法第四条规定人民声请解释宪法，以主张确定判决所适用之法令有抵触宪法之疑义者为要件，本案中，财政部、行政院及行政法院咸以财政部基隆关税局依前揭海关管理货柜办法第二十六条命声请人缴纳失窃货物进口税捐及停止受理声请人申报货柜及货物进储业务三天之处分，系依据法令之行为，从而驳回声请人之诉愿、再诉愿及行政诉讼。声请人爰依司法院大法官会议法第四条第一项第二款之规定，声请大院大法官会议解释海关管理货柜办法第二十六条之规定，抵触宪法之相关规定。
（一）海关管理货柜办法第二十六条科货柜集散站业者就失窃货物缴纳进口税捐之义务，违反宪法第十九条之租税法律主义。
宪法第十九条明定：“人民有依法律纳税之义务”，本条经大法官会议释字第二一七号予以解释，认系指人民应依法律所定之纳税主体、税目、税率、纳税方法及纳税期间等项而负纳税之义务。故科予人民纳税义务者，必须系法律，而不包括行政机关发布之行政命令（参阅附件五：葛克昌先生发表于台大法学论丛之文章“人民有依法律纳税之义务”），依宪法第一百七十二条规定，命令与宪法或法律抵触者无效。至所谓命令，依中央法规标准法第三条之规定，系指各机关发布之命令，而命令之名称依其性质可分别称规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。是海关管理货柜办法，仅属机关自行发布之命令无疑。按行政机关纵得本于中央法规标准法第七条之规定，依其法定职权订定命令，惟仍应受中央法规标准法第六条之限制，即应以法律规定之事项，不得以命令定之，而有关人民纳税之事项，依据宪法第十九条之规定及大法官会议释字第二一七号解释，应由法律定之，自不得以命令订定。有关进口税捐之缴纳，关税法既已有明文，今该办法第二十六条竟另加诸货柜集散站业者缴纳进口税捐之义务，显然抵触宪法第十九条之租税法律主义，依宪法第一百七十二条规定，该条文因与宪法法律抵触而无效。
又 大院释字第二一九号解释虽以海关管理货柜办法第十六条系依关税法第三十条盛装货物用之容器进口后在限期内复运出口者免征关税，及同法第四条货物之持有人为纳税义务人之意旨而订定为由，而认该条规定与宪法第十九条租税法律主义无抵触。惟查关税法第四条虽明定关税纳税义务人为收货人、提货单或货物持有人，然关税法施行细则第三条则规定货物持有人系指持有应税未税货物之人，如关税法第三十一条所称之货物持有人或受让人等。而关税法第三十一条系以“原进口时之纳税义务人”或“现货物持有人”为关税纳税义务人。本案系争货柜既已失窃，则声请人自该货柜失窃之时起，当无任何统领之权，又，持有者，系指他人之物依一定原因归于自己实力支配者而言，依前揭关税法之解释，声请人既非原进口时之纳税义务人，亦非货物之现时持有人，财政部以仅具行政命令之海关管理货柜办法，任意科人民缴纳关税之义务已属不妥，若再恣意扩张解释关税法第四条之纳税义务人之范围，于宪法保障之租税法律主义原则，更有违误。况本件实亦与释字第二一九号解释所述情况有异，故本件自不受该号解释之拘束。且若严格依该号解释，该号解释实亦已认定该案中系以外国运送人在台之代理人为持有人，而非货柜集散站。而本件系争货柜货物自国外经运送人运送来台，其所可能掌握之纳税义务人，若依该号解释之规定，则国内收货人、运送人乃至运送人代理人皆有可能被解释为货物之持有人，其之不当，至为明显。
（二）海关管理货柜办法第二十六条以停止受理申报业务处罚货柜集散站业者，违反宪法第二十三条之法律保留原则。
人民之财产权、工作营业权亦系宪法所保障之权利。是故海关若欲以形同停止营业处分之停止受理申报业务为处罚货柜集散站业者之手段，自应依照宪法第十九条及第二十三条及中央法规标准法第五条及第六条之规定，依立法程序予以立法，不得擅以行政命令定之，戕害人民在宪法上所应受保障之权益。按货柜集散站之业务系与航运公司签约，承揽其进出口货柜在集散站之各项服务业务，而航运公司各航线船期皆经事先排定，并刊登于报章杂志船期版，而出口商依贸易合约内之交货期限选择船期以托运出口货物均具有时效性，是海关若一旦停止受理声人申报货柜及货物进储业务，无异命声请人停止营业，除剥夺声请人之财产、营业、工作权外，影响所及，将导致出口货物无法进站报关出口，而进口货物于船舶靠岸后亦无法进站报关提货，受其波及者，尚有船公司将因而增加巨额港埠费用，迟误船期，严重影响其商誉；货主则亦将因此迟延交货，信誉扫地。故海关依海关管理货柜办法第二十六条对声请人所为处分，影响甚巨。再按各行政机关依其法定职权，固非不得订定行政规章，惟关于人民之权利义务事项，则应依法律定之，不得由各机关擅以行政规章行之，此观中央法规标准法第五条第二款及第六条、第七条规定之意旨，甚为明白。又参诸行政法院六十九年度判字第一九六号判决及七十二年度判字第七十二号判决，亦均明揭行政机关对于人民违反行政上作为或不作为义务，予以罚锾或勒令停业之处分，因系涉及人民之权利义务，而应有法律上之依据，否则，即难谓为适法，再者，行政法院五十四年判字第一六二号判例（参附件六），认台湾省电影戏剧事业管理规则第十一条及第十三条勒令停业之规定，须另有法律规定以为依据，具见本件有关停止受理申报货柜及货物进储业务，应属关于人民权利义务之事项，非依法律，实不得为之。财政部基隆关税局执仅具行政命令性质之海关管理货柜办法第二十六条规定，处声请人停业之处分，非惟违宪，违法，且已严重损害原告于宪法下所保障之权益。
依宪法第二十三条之规定，人民之自由权利为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益之必要，固非不得加以限制，然仍必须以法律限制之。本件财政部以停止受理货柜集散站申报业务为处罚货柜集散站货物失窃之手段，是否合于宪法第二十三条之比例原则，已有疑问，纵认海关以停止受理声请人申报之业务为处罚声请人之手段系符合宪法第二十三条所规定之必要限制，惟依宪法第二十三条之规定，此限制亦应以法律订定，方符合法律保留原则。查海关管理货柜办法，纯系财政部基于管理货柜集散站之便利而自行订定之行政命令，财政部本于职权固非不得发布命令，以为海关管理货柜集散站之依据，然必该行政命令不抵触宪法或法律，始得为之。今海关管理货柜办法第二十六条之规定，以一纸行政命令即科处货柜集散站形同停止营业之处分，并波及货主及船公司之权益，显然违反宪法第二十三条及中央法规标准法第五条、第六条等规定，依宪法第一百七十二条，应属无效。
三、有关机关处理本案之主要文件：
（一）行政法院八十年判字第九四二号判决。
（二）财政部基隆关七十八年十二月二十三日（78）基普出字第九一一九号函。
（三）财政部七十九年七月十八日台财诉第七九一○九一五四二号决定书。
（四）行政院八十年三月十二日八十诉字第八八二一号决定书。
四、声请解释宪法之目的：
按人民依法律之规定纳税系宪法上所保障之权利及义务，人民之财产权、营业工作权亦系宪法所保障之权利。是故海关若欲对货柜集散站业者科处缴纳失窃货物进口税捐之义务或若欲以形同停止营业处分之停止受理申报业务为处罚货柜集散站业者之手段，自应依照宪法第十九条及第二十三条及中央法规标准法第五条及第六条之规定，依立法程序予以立法，而不得擅以行政命令定之，戕害人民在宪法上所应受保障之权益。本案中，财政部弃宪法第十九条及第二十三条及中央法规标准法第五条及第六条明文而不顾，反以该法第七条为借口，托词海关管理货柜办法为该部依职权发布，并不违反中央法规标准法第五条及第六条之规定，实属曲解法条，擅自扩张行政机关之权限，而视宪法租税法律主义及法律保留原则若无睹，已严重侵及声请人于宪法下受保障之依法纳税义务及营业工作权利，依宪法第一百七十二条，海关管理货柜办法第二十六条因与宪法及法律抵触而应属无效。又因声请人之行政诉讼已遭驳回，财政部基隆关税局已定期停止受理声请人公司申报货柜及货物进储业务，恳请大院大法官会议尽速审查本案，并立即作成具体解释，俾免声请人遭受难以回复之损害。
此 致
司 法 院
附件一：行政法院八十年判字第九四二号确定判决
附件二：七十八年十二月二十三日以（78）基普出字第九一一九号函
附件三：财政部以七十九年十月十八日台财诉第七九一○九一五四三号决定书
附件四：行政院于八十年三月十二日以发文台八十诉字第八八二一号决定书
附件五：葛克昌著“人民有依法律纳税之义务”节录
附件六：行政法院五十四年判字第一六二号判例
另附委任状乙份
声 请 人：世０货柜储运股份有限公司
法定代理人：董０祺
代 理 人：理律法律事务所
陈长文律师
李念祖律师
李家庆律师
附件 一：行政法院判决 八十年度判字第九四二号
原 告 世０货柜储运股份有限公司
代 表 人 董 ０ 祺
诉讼代理人 陈长文 律师
李家庆 律师
被告机关 财政部基隆关税局
右原告因违反海关管理货柜办法事件，不服行政院中华民国八十年三月十二日台八十诉字第八八二一号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘丙０企业有限公司委由美国总统轮船股份有限公司之President Truman轮 V－011 航次，自美国载运冷气机一批，分别装载于柜号 APLU453544、 461218 及 450084 三只货柜，于七十八年五月八日进口存放原告之货柜集散站，嗣由亿０报关有限公司于七十八年六月十日向被告机关报运进口，经被告机关派员查验时，发现该批货物业被窃运出站，及于七十八年十二月二十三日以（78）基普出字第九一一九号函原告略以其对存站货物未善尽保管责任, 致发生存站货物失窃，核已违反海关管理货柜办法第二十六条规定，除应负责缴纳失窃货物之进口税捐新台币（下同）三、七五五、一八八元外，并自七十九年二月一日起，停止受理其申报货柜及货物之进储业务三天，原告不服，提起诉愿、再诉愿，均遭决定驳回，乃提起行政诉讼，兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：查依海关管理货柜办法第二十六条规定，货柜集散站对存站货物负保管责任，如发现有冒领、顶替、变更标记、号码、包装或伪造证件蒙混提运出站，或其他非人力所不能抗拒之原因，致货物短少时，除应由货柜集散站负责缴纳进口税捐及依海关缉私条例或其他有关法令规定处理外，并得于一定期间停止受理其申报货柜及货物之进储业务。而进储货柜及货物，系属货柜集散业者承揽航运公司货柜进出口验关放行之必要程序，而该等进储业务，亦实为货柜集散场之大部分业务，因之，该办法所称停止受理申报货柜及货物进储业务，事实上几形同货柜集散场之全部停业，影响人民权益至巨。又货柜集散站之业务，系与航运公司签约，承揽其进出口货柜在集散站之各项服务业务，而航运公司各航线船期皆经事先排定，并刊登于报章杂志船期版，而出口商依贸易合约内之交货期限择船期，以托运出口货，均具有时效性，是海关若一旦停止受理申报货柜及货物进储业务，则出口货物将无法进站报关出口，而进口货物于船舶靠岸后，亦无法进站报关提货，受其波及者，尚有船公司将因而增加巨额港埠费用，迟误船期，严重影响其商誉；货主则亦将因此迟延交货，信誉扫地。故该处分负面之影响，既深且远。另其责令原告缴纳进口税捐等规定，自系有关人民权利义务之事项，依中央法规标准法第五条规定，均应以法律定之，然被告机关仅依财政部以行政命令颁行之该海关管理货柜办法第二十六条之规定办理，显有违宪法第一百七十二条及中央法规标准法第五条、第十六条等规定。又本件货柜之遗失，虽系因原告公司之员工擅自私运出站，惟原告公司对存站货物，实已尽保管之责任。且原告已采取所有一切防护之措施，而私运之事，仍不免发生，是本件货物之短少，实系原告公司无法预防且不可归责于原告公司之原因所致。纵海关欲籍该办法之严罚，以惩戒私枭，惟原告于本事件中，实亦为被害人，且对于窃嫌之行为，根本无从防范，则海关仅为加强缉私，即就他人窃盗行为之结果，惩罚无辜之原告，实非合理，亦有违法，应请撤销原处分及一再诉愿决定等语。
被告机关答辩意旨略谓：查本件原告对于丙０企业有限公司委由亿０报关有限公司报运进口该批冷气机一批，进储原告货柜集散站被窃之事实，乃所承认，依海关管理货柜办法第二十六条规定，原告对之应负保管责任，被告机关依查得该批冷气机之价格，核算进口税捐，责令原告负责缴纳，并停止受理其申报货柜及货物之进储业务三天，应无不当。该管理货柜办法系财政部本于职权所发布，与宪法及法津，并无抵触。该批货物，在原告保管中，因管理不善被窃，原告已立有保结，被告机关依法处理，委无不合。其诉非有理由，请予驳回等语。
理 由
按货柜集散站对存站货物负保管责任，如发现有冒领、顶替，变更标记、号码、包装或伪造证件蒙混提运出站，或其他非人力所不能抗拒之原因，致货物短少时，除应由货柜集散站负责缴纳进口税捐及依海关缉私条例或其他有关法令规定处理外，并得于一定期间停止受理其申报货柜及货物之进储业务，其为重大过失或勾串参与走私者，并得撤销海关所发之集散站登记证，为海关管理货柜办法第二十六条所明文。卷查本件因丙０企业有限公司委由美国总统轮船股份有限公司之 PresidentTrunman 轮 V-011航次，自美国载运冷气机一批，分别装载于柜号 APLU453544、 461218 及450084 三只货柜，于七十八年五月八日进口存放原告之货柜集散站，由亿０报关有限公司于七十八年六月十日报运进口。嗣经被告机关派员查验时，发现该批货物，已被窃运出站。而原告经营该货柜集散站，于民国六十年间，即向被告机关签具海关货柜集散站之“保结”，保证完全遵守海关管理货柜办法之规定及关章办理，如有违反，任凭被告机关处罚。其后每年登记证为换证申请时，亦为相同之承诺。凡此情形，均有该进口货柜运送单，货柜设备交换收据及安全性检查报告表，进口报单，海关货柜集散站保结及原告出具之失窃报告书等件，附原处分卷内可证，亦为两造所不争。是在原告货柜集散站保管之货物，已经失窃（或被私自运出）而不在原处，事甚明显。被告机关因而责令原告缴纳该批货物之进口税捐，并停止受理其申报货柜及货物之进储业务三天，揆诸前开说明，难谓其有所不合。而海关管理货柜办法，虽系财政部所发布之行政命令，惟该办法既系财政部主管海关事务，本于职权所发布，又与宪法或法律并无抵触，依中央法规标准法第七条规定，要难指为无效。关税机关依该办法第二十六条规定对货柜集散站所为责令缴纳税捐及停止一定期间之受理其申报货柜及货物之进储业务，系其基于职权所为之管理处分，尚难认与中央法规标准法第五条第二款规定，有所抵触。原告指其有违宪法第一百七十二条之规定，亦有误会。另原告于七十八年六月十日以书面向被告机关申报该批货物失窃情形时略谓：“……经本公司（按即原告）现场管制人员及各级人员，到现场清查结果，发现该三只货柜，业已不在场内，且在完全设有动态记录之下，在场内失踪，谨此申报……”云云（见原处分卷附该报告书事由栏）。由此足见该批货物之失窃，系由于原告管理不善之所致，显非由于人力所不能抗拒之原因，原告指其对失窃，无从防范，不应无辜受罚云云，委不足采。是被告机关所为原处分，并无违误，一再诉愿决定，递予维持，亦无不合。原告起诉意旨，不能谓有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中 华 民 国 八 十 年 六 月 十 三 日
（本声请书其馀附件略）

中华民国宪法 第 23 条 ( 36.12.25 )
海关管理货柜办法 第 26 条 ( 80.11.08 )
航业法 第 51、63 条 ( 70.06.03 )