司法院释字第282号解释 中华文库

释字第 282 号

民国 80年7月12日

国大代表为无给职？

司法院公报 第 33 卷 8 期 11-14 页

　　国民大会代表，依宪法所定职务之性质，不经常集会，并非应由国库定期支给岁费、公费等待遇之职务，故属无给职。本院释字第七十六号解释所称：“就宪法上之地位及职权之性质而言，应认国民大会、立法院、监察院共同相当于民主国家之国会”，非谓各该机关在我国宪法上之性质、职权或其人员之待遇相同。本院上开解释，应予补充。至国民大会代表在特定情形下，例如集会行使职权时，所得受领之报酬，亦应与其他中央民意代表之待遇，分别以法律明定其项目及标准，始得据以编列预算支付之。
　　国民大会代表，在同一时期所得受领之报酬，应归一律。依动员戡乱时期临时条款增加名额选出之国民大会代表，其所得受领之报酬，应与第二届国民大会代表相同，乃属当然。
　　本解释自中华民国八十一年一月一日起生效。

　　国民大会代表依宪法第二十七条至第三十条所定职务之性质，不经常集会，亦未禁其兼任公职或执行业务，并非应由国库定期支给岁费、公费等待遇之职务，故属无给职。本院释字第七十六号解释所称：“就宪法上之地位及职权之性质而言，应认国民大会、立法院、监察院共同相当于民主国家之国会”，非谓各该机关在我国宪法上之性质、职权或其人员之待遇相同。本院上开解释，应予补充。至国民大会代表在特定情形下，例如集会行使职权时，所得受领之报酬、以及其他中央民意代表所得受领之待遇，均涉及人民之纳税负担，自应分别以法律明定其适当之项目及标准，始得据以编列预算支付之。
　　国民大会代表，在同一时期，所得受领之报酬，依平等原则，应归一律。依动员戡乱时期临时条款增加名额选出之国民大会代表，其所得受领之报酬，应与第二届国民大会代表相同，乃属当然。
　　本解释有关法律之制定或修正，尚需相当之时间，爰定本解释自中华民国八十一年一月一日起生效。

抄立法院函
中华民国捌拾年陆月肆日
（八○）台院议一六七四号
受文者：司法院
主 旨：函送本院委员洪昭男等三十人对国民大会代表是否为有给职之临时提案，请 查照惠予解释见复。
说 明：
一、前述提案经提本院第八十七会期第二十九次会议讨论决议：“函请司法院解释”。
二、检附委员洪昭男等三十人临时提案关系文书乙份。
院长 梁肃戎
临时提案：　　　立法院议案关于文书
中华民国八十年五月廿八日印发
案 由：本院委员洪昭男等三十人临时提案，为国民大会同是中央民意代表机关，惟就其组织性质与当前之政治情势，国民大会并未每年定期集会议事，则国民大会代表是否为有给职，屡受争议。依立法委员监察委员岁费公费费支给暂行条例及大法官释字第二十二号解释，立法委员、监察委员为有给职，要无疑义。而国民大会代表享有薪给则没有法源上的依据。本院于审查八十一年度中央政府总预算案，其中增额国代为有给职，二届国代则否，滋生纷扰，乃依宪法行使预算审查权时有疑义，特依本院议事规则第十一条，提案声请大法官会议加以解释。是否有当？请公决案。
说 明：
一、依据国父 孙中山先生“权能区分”之理论，国民大会组织性质上属“政权”机构，由人民直接选举产生，代表人民行使政权、监督政府。然依大法官会议释字第七十五号解释：“国民大会代表非不得兼任官吏”。是以，若有国民大会代表兼任政府官吏者，便形成集政权、治权于一身，如何能代表人民行使政权来监督政府，致国民大会代表兼官吏者所在多有。按国民大会之组织设计，不仅不符合权力分立之原则，并且有技术性规范的谬误，发生规范的目的与手段的错误；依现行体制国民大会系为一个有权无责的机关。民主政治便是建立在“有权斯有责”的基础上。国民大会历年来为我国民主宪政之发展，极力自我约制，只行使选举罢免总统、副总统与修改复决宪法之职权，值得肯定。惟其任期六年，且并不是每年定期集会研议国家大事，多年来，国民大会的作用只有选举总统、副总统，以及将临时条款一冉膨胀迫使宪政体制悖离宪法的规定。是国民大会如何能够代表民意，时时察觉国家政经变化，处处为国家谋求因应对策？
二、大法官释字第七十六号解释：“国民大会代表全国国民行使政权‧‧‧就宪法上之地位与职权之性质而言，应认国民大会、立法院、监察院共同相当民主国家之国会”。此乃就其产生之方式及宪政位阶而言。若就“议会政治”而论，民主政治乃是以经常集会、多党政治、意见形成公开构成其具体内涵。反观国民大会并非每年定期集会，其常会依宪法第二十九条规定：“国民大会于每届总统任满前九十日集会，由总统召集之”。行使宪法第二十七条之职权：“一、选举总统、副总统。二、罢免总统、副总统。三、修改宪法。四、复决立法院所提之宪法修正案”。是以，在“议会政治”的原理下，国民大会同视为民主国家之国会，充其量只是宪法地位形式的平等，缺乏宪法地位上实质意义的内涵。据查民国三十六年宪法颁行之初，国民大会体察国家行宪之不易与为建立良好的宪政范例，国民大会代表原为无给职，后因时势动荡，政府播迁来台，为因应国家危难并巩固领导中心，国民大会制定临时条款，冻结宪法第四十七条规定总统、副总统不得连任，国民大会乃逐次修改临时款扩大其适用范围，并挟选举总统、副总统之权利，要求政府支付并逐次提高其俸给，行政院为此竟颁布行政命令为之配合。造成今日国民大会代表、立法委员、监察委员在宪法上地位相同，工作量相差悬殊，却产生不同工而同酬之不合理现象。为此，政府每年编列庞大的预算支应长期不开会之国民大会代表，不仅浪费国家公帑，而且有失公允。
三、民国七十九年三月学潮，肇因于国民大会代表召开常会，少数部份国代为图谋私欲，需索无度，枉顾国家未来前途及全民利益，决议扩张国民大会职权，变更宪政体制，引发宪政危机。一时之间对宪政改革之呼声乃议之汹汹，甚嚣尘上。今年五月一日李总统因应宪政改革，乃宣告终止动员戡乱时期并废止临时条款，同时公布实施中华民国宪法增修条文。依宪法第五增修条文规定第二届国民大会代表任期至中华民国八十五年第三届国民大会代表选出集会时止。惟时第二届及以后各届国民大会代表究竟为有无给职，却付之阙如。现行立法委员、监察委员支领俸给系民国三十八年公布之“立法委员、监察委员岁费公费支给暂行条例”为依据，且依大法官会议于民国四十二年作成之释字第二十二号解释：“立法委员、监察委员系依法行使宪法所赋予之职权，自属公职。既依法支领岁费公费，应认为有给职”。是以立法委员、监察委员为有给职，要无疑义。然而，国民大会代表每月支领俸给新台币十二万五千元，没有法律上之依据。终止动员戡乱之后，为维持宪政秩序之稳定，避免引起政争及体谅第二届修宪国民大会代表的辛劳，对国民大会究竟有无给职，及其支领俸给之法源问题，应加以确定为宜。
四、缘立法院依宪法第六十三条规定，依法审查八十一年度中央政府总预算案。就理论上而言，对预算之审查在其过程中可以实际检视政府施政计划，并对之加以分析、形成政府决策之依据，而有政策分析的功能。展望国家未来发展，在国家统一前的过渡时期，期能建立良好之宪政秩序可遵循。本院于审查八十一年度中央政府总预算案，关于国民大会之单位预算之编列，用以支付国民大会代表俸给部份，目前行使职权之增额国大为有给职，依据宪法增修条文选出之二届国代，则无预算之编列，为无给职。另国民大会代表同其他国会代表之薪给结构是否合理，乃滋生疑义。依大法官会议法第四条第一款之规定，为行使职权适用宪法发生疑义，爰依法声请大法官会议加以解释。
五、希冀本院尽快作成决议并以最速件送司法院解释。
六、附声请大法官会议解释总说明乙份。
七、以上提案，敬请大会公决。
提案人：
洪昭男 谢美惠 史振茂 欧忠男 曾芙美
华加志 高天来 朱凤芝 洪冬桂 陈哲男
庄金生 吴 梓 蔡璧煌 蔡奋斗 林国龙
刘国昭 林钰祥 赵振鹏 林志嘉 游明财
牟宗灿 左光宣 蔡文曲 刘金约 邓励豪
觉安慈仁 黄兴邦 林 空 姚 舜 庄国钦
声请解释总说明
壹、声请解释宪法之目的
一、国民大会代表全国国民行使政权，依宪法第二十九条规定：“国民大会于每届总统任满前九十日集会，由总统召集之。”国民大会之常会乃六年召开一次，行使选举总统副总统、罢免总统副总统，及修改宪法，复决立法院所提之宪法修正案。国民大会并未每年定期开会，议决国家大事，却长期支领俸给。较之在宪法上地位同属中央民意代表之立法委员、监察委员而言，其间职权迥异工作量相差悬殊，国民大会代表却支领相同之俸给，产生不同工却同酬的不合理现象。
二、宪法第六十三年条规定，立法院有议决预算案之权，于本院委员会审查八十一年度中央政府总预算案之职权，对于国民大会单位预算之编列，用以支付国民大会代表俸给部分，就国民大会组织之性质而言，兹生国民大会代表究竟应为无给职之疑虑，可否依宪法第七十条之规定予以删除，于本院委员审查中央政府总预算之职权时，适用宪法发生疑义，故声请解释。
贰、疑义性质及经过
本声请书所声请解释之事项，为本院行使职权适用宪法发生疑义，爰说明如下：
一、由于本院委员于审查八十一年度中央政府总预算案时，对于中央政府各部门之单位，依宪法第七十条规定有权削减而不得增加部分份预算。然就国民大会单位预算之编列，因国民大会、立法院、监察院同属中央民意代表机构，立法委员、监察委员支领俸给有“立法委员、监察委员岁费公费支给暂行条例”为依据，且依大法官会议释字第二十二号解释：“立法委员、监察委员系依法行使宪法所赋予之职权，自属公职。既依法支领岁费公费，应认为有给职”。明定立法委员、监察委员为有给职，要无疑义。惟国民大会代表是否为有给职，可按月支领俸给，则大法官会议解释未有明示，且其支馀俸给没有法律上之依据。是以对八十一年度国民大会单位预算用以支付国民大会代表薪给部份，仅编列增额国代之薪给，而未编列二届国代之经费预算，可否全数加以删除，发生适用宪法第六十三条及第七十条发生疑义，故声请解释。
二、依照司法院大法官会议法第三条第一项第一款、第四条第一款前段之规定，立法院于其行使职权适用宪法发生疑义时，有权向司法院大法官会声请解释。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解
一、依宪法第二十五条规定：“国民大会依本宪法之规定，代表全国国民行使政权。”国民大会之组织乃属“政权”之机关，代表全国国民行使政权，用以监督政府。“政权”是指选举、罢免、创制与复决而言。惟依宪法第二十七条之规定：“国民大会之职权如下：一、选举总统、副总统。二、罢免总统、副总统。三、修改宪法。四、复决立法院所提之宪法修正案。”第二项并规定：“关于创制、复决两权，除前项第三、第四两款规定外，俟全国有半数之县、市曾经行使创制、复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之。”是以，国民大会依宪法规定之职权范围，与“政权”之含意相较，乃相去甚远矣！况且依大法官释字第七十五号解释：“‧‧‧制宪当时，并无限制国民大会代表兼任官吏之意，故国民大会代表非不得兼任官吏。”故国民大会代表倘若兼任官吏者，便集“政权”、“治权”于一身，则又如何能代表国民行使政权、监督政府，故而与“权能区分”之理论相悖矣！
二、依照大法官释字第七十六号解释，国民大会代表全国国民行使政权，由人民直接选举之代表所组成‧‧‧就宪法上之地位及职权之性质而言，应认国民大会、立法院、监察院共同相当民主国家之国会。此项解释有其历史背景之因素存在。惟若就“议会政治”之精神而言，民主政治乃是以经常开会，多党政治、意见形成公开构成其具体内涵。反观国民大会并非每年定期集会议事，其常会依宪法第二十九条规定：“国民大会于每届总统任满前九十日集会，由总统召集之“”国民大会并未每年定期召开常会，长期讨论国家政经变化，为国家谋求因应对策，复以国民大会之职权受宪法第二十七条之限制，并且其人数众多议事困难易生纷歧，国民大会组成之设计乃缺乏议会政治之实质内涵，实务上并有“技术性规范”的谬误。将国民大会同视为民主国家之国会，乃是宪法地位上形式的平等，缺乏宪法规范内容上实质内涵的考量。
三、查民国三十六年宪法之颁行系采“五五宪草”之精神，将国民大会组织虚级化，俾符合政治学理上“分权与制衡”之原则，不赋予国民大会有广泛之权利可用以监督政府，将国民大会之职权限定在宪法第二十七条范围内。则国民大会之组织“有权无责”之机构，多年来国民大会为民主宪政之发展，未依临时条款第七条之规定扩张职权，其作法值得肯定。就宪法规范之限制性机能而言，宪法有规定国家行为之内容，赋与其方向，且划定其界限者。准此以观，立宪之初限制国民大会组织之职权，对宪政秩序良好之发展有其意义存在。而国民大会在行宪之初亦能体会国家行宪之决心，为建立良好的宪政范例，国民大会代表原为无给职，后因时势动荡，政府播迁来台，为因应国家危难并强化巩固领导中心，国民大会便制定临时条款，由总统宣布国家进入动员戡乱时期，冻结宪法第四十七条规定总统、副总统不得连任。国民大会乃逐次修改临时条款扩大其职权，并变更“宪章”更迭宪政体制。加以内政部四十九年内锦字第五号呈第二点意见认为“在大陆光复以前，既无法改选‧‧‧是国民大会仍可行使职权。”国民大会便挟以选举总统、副总统之权利，要求政府支付并逐次提高其俸给，行政院为此竟颁布行政命令与之配合。造成今日国民大会、立法委员、监察委员在宪法上地位相同，工作量相差悬殊，却产生不同工却同酬之不合理现象。为此，政府每年必需编列庞大之预算，用以支应长期不开会之国民大会代表之薪给，不仅浪费公帑，并且有失公允。如此一来，并使得形式意义的宪法亦即规定制宪权所在的规范，以及意味宪法秩序之正当性的基本价值，发生动摇。更使得创造宪法的权力必须具备树立、维持全体法秩序的意志与力，被全然地否定。
四、国民大会于“被组织化的权力”中的机能分立，不符立法、司法、行政的权力分立原理，且与国家之一元的统一体性格相互予盾。国民大会、立法院、监察院三个中央民意代表机关中，立法委员、监察委员支领俸给有民国三十八年公布实施的“立法委员、监察委员岁费公费支给暂行条例”为法源依据，且依民国四十二年大法官会议释字第二十二号解释：“立法委员、监察委员系依法行使宪法所赋予之职权，自属公职。既依法支领岁费公费，应认为有给职”。释宪乃明定立法委员、监察委员为有给职，要无疑义。惟国民大会应否支给俸给，乃滋生疑义。国民大会编列预算用以支付国民大会代表按月支领俸给，乃无法律上之依据，并有违反宪法规范限制性之机能的目的；加以依照“明示其例，乃有意排除其他”之法理以观，可认为大法官释字第二十二号之解释，乃有意明示立法委员、监察委员为有给职，有意排除国民大会代表为有给职之规定，如此解释，方符合事理。
五、本院依宪法第六十三条规定，依法审议决八十一年度中央总预算案，就预算审查之功能而言，对预算之审查在其过程中可以据以检视政府施政计划，并对之加以分析、形成政策决策之根据，而有政策分析的功能。在另一方面须加以考量者，为预算之“政治的性格”。预算乃国家之收入支出计划，以国民负担为其基础，为决定租税赋税之标准，更重要的是，以预算审查来对国家政策作合于宪法规范妥当性、合目的性的考量，促使国家宪政体制符合宪法规范限制性的机能。是故，在八十一年度赤字预算编列的情况下，对于国民大会单位预算之编列，用以支付国家大会代表俸给部份，目前行使职权之增额国代为有给职，依据宪法增修条文选出之二届国代，则无预算之编列，为无给职，在三个中央民意代表机构薪给结构不合理下，应认为国民大会代表应为无给职。

中华民国宪法增修条文 第 5 条 ( 80.05.01 )