上海市城市交通白皮书/第四部分_管理 中华文库

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一体化交通的关键是实施统一、协同、高效的交通运输综合管理，以先进的管理技术为手段，以法制和体制力保障，充分发挥政府，市场、公众的各种作用和组合优势，对城市交通的规划与计划、投资与建设、运营与控制、价格与收费等进行综合协调，不断维护与更新交通基础设施，为市民提供更多、更好的交通运输服务。

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交通规划与投资是综合交通管理的首要环节。应正确处理城市交通与经济发展、社会进步、生态环境的关系，坚持交通规划与土地使用规划相结合，动态调整交通规划。同时，在实施规划的过程中，把城市交通系统作为一个整体，统筹安排投资，最大程度地实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

依据

13.1 交通规划对城市交通的发展具有重要的指导意义。交通规划不仅具有复杂性和广泛性，更具有综合性，需要通过科学、合理的城市综合交通规划来指导、协调各类专项交通规划，以实现城市交通发展的最佳目标。

13.2 上海早在80年代就开展了综合交通规划工作，1992年和2000年先后完成两次《上海市综合交通规划》，对指导上海交通的发展起到了积极的作用。

13.3 上海城市和经济的快速发展，迫切需要范围更广泛、基础更扎实、指导性更强的综合交通规划，这对上海交通规划的编制工作提出了更高的要求。

原则

13.4 在城市总体规划指导下，积极开展各个层面、各个专业的​交通规划工作并加强相互合作，坚持交通规划与经济、社会、环境和土地使用的结合，综合规划与专项规划的结合，远期规划与近期规划的结合，交通规划与交通投资的结合。

目标

13.5 进一步提高交通规划水平，为城市交通建设和发展提供可靠依据，动态调整与优化交通规划，保持规划的前瞻性和科学性，发挥交通规划的指导作用。

行动

13.6 在各层次城市规划编制和规划管理中，要强化交通规划，保证各类交通设施的合理用地。

13.7 组织编制交通专业规划，定期编制交通改善计划，推动综合交通规划的实施。

13.8 加强交通信息的采集、分析、共享与应用，对交通出行进行监控，每年开展一次小样本调查，每三至五年开展一次全市性调查，逐步采用交通信息化系统收集数据的技术。

13.9 增强交通规划的实施能力，建立对城市交通有较大影响的开发建设项目进行交通影响分析的制度。

依据

13.10 交通投资管理是建设一体化交通的决定性环节。

13.11 十年来上海加大了交通投资力度，交通设施大为改善。但是，与建设国际大都市的要求相比，上海交通的基础设施还存在较大差距，尤其是轨道网密度低，道路系统尚不完善，换乘设施薄弱，需要继续加大投资力度。

​13.12 由于未来上海城市交通投资需求量大，为了确保资金落实到位，必须进一步深化城市交通投融资体制和机制的改革，构筑社会投资、企业自筹、政府投资等多主体投资的格局。

原则

13.13 继续加大投资力度，发挥交通引导城市发展的作用；注重社会效益和经济效益的统一，合理安排分阶段的交通投资建设项目，发挥投资效益；坚持政府投入和市场化运作相结合，促进交通产业化进程。

目标

13.14 在规划指导下加快交通建设，最大限度地发挥投资综合效益。“十五”期间，交通建设投资额占全市国内生产总值的比重保持在5%左右；以后，稳定在3%-4%的水平。

行动

13.15 加强重大交通投资项目的前期研究和方案设计，开展充分论证工作。

13.16 建立上海交通发展基金，用于对公益性基础设施项目的补贴。建立公交专项资金，通过地方财力等的注入，确保资金来源，以引导和支持公交发展。

13.17 对公益性的交通设施项目和有收费保障的经营性项目，实行分类的投资管理。

13.18 进一步盘活资产存量，实施资本运作，扩大城市交通投融资渠道。

13.19 引进竞争机制，吸引国内外资金参与城市交通设施的建设和经营。 ​

政府通过一系列政策法规，对公共汽（电）车、轨道交通、出租车、轮渡、货车等客货运行业和经营者进行管理，改革审批制度，加大监管力度，提高依法行政水平，以保障服务，提高效率，规范市场。

依据

14.1 城市公交客运服务是城市交通的主要组成部分，具有社会公益性的属性。

14.2 1996年，公交进行了“体制、票制、机制”改革，基本形成了各种所有制企业共同经营、互相竞争的格局。五年来，全市公共交通服务供应能力得到显著改善。

14.3 在服务水平提高的同时，公交成本也大幅上升，受价格水平和成本上升双重制约，骨干公交企业发展较困难；几十家公交运营企业分散经营，客运市场过度分割，竞争不够规范，制约了运行效率的提高。

原则

14.4 创造有利于公共交通发展的运营环境，提高公交系统的服务水平和运营效率。

14.5 进一步深化完善公交改革，建立公交长效发展机制。

​目标

14.6 为市民提供便捷、安全、舒适、经济的客运服务，形成公共交通可持续发展的良性循环机制。

行动

14.7 对轨道交通和公交汽(电)车逐步实施线路经营权管理。

14.8 常规公交专线公交逐步实现服务统一、票价统一和政策统一。

14.9 鼓励企业兼并重组，形成适度竞争的规模经营，使全市公交行业形成若干家大型骨干品牌企业。

14.10 确保政府财力对公共交通的必要投入。

14.11 对公交行业实施必要的税费优惠政策和按规定免交养路费的政策。

依据

14.12 城市货运是城市经济活动不可缺少的组成部分，也是市民正常生活的保障条件。

14.13 2000年本市货运汽车达14.9万辆，其中4600多家专业运输企业，拥有货车3.9万辆；内河运输企业600多户，拥有运输船舶2600多艘。目前货运行业企业规模普遍较小，专业化运输程度较低，阻碍了运输效率的提高。

原则

14.14 运用市场机制实现城市货运资源的优化配置，促进道路货运与水路货运的协调发展；利用现代科技手段，为发展现代物流业创造条件。

​目标

14.15 运用现代物流理念整合现有的各类城市货运，逐步建立便捷、高效、清洁、智能化的城市货运系统，保障社会生产和市民生活的正常运行。

行动

14.16 完善道路运输车辆市场准入制度，严格把握营运车辆进入市场的技术条件及车型标准。鼓励运输车辆结构调整和使用先进车型，强制能耗高、车型老、排放超标以及技术等级达不到规定的营运车辆退出运输市场。

14.17 建设智能、高效的货物转运系统。建立分区配送体系，采取集中配送，减轻道路交通压力和对环境的影响。

14.18 推行经营资质管理。建立企业经营资质等级，实施分类管理，合理确定各类货运企业市场经营分工，促进货运企业经营主体集约化、规模化、网络化和专业化经营，发挥骨干企业的市场主导作用。​

交通设施、服务的定价与收费政策，是实现交通良性发展和引导交通需求的重要管理手段。通过制定合理的定价与收费政策，平衡各项交通设施的建设和使用，以及各种交通方式之间的需求与供应，以合理的成本获得最大的综合效益。

依据

15.1 公交票价是引导公交客流的重要经济杠杆，是保障公交企业正常经营的基本经济手段，也是促进交通一体化发展的重要环节。

15.2 “九五”期间，公交票价进行了三次较大的调整，初步缓解了公交价格与成本严重背离的状况。从取消公交月票，逐步实现财政“暗补改明补”，到最终取消补贴，为公交企业的社会化运作创造了条件。

15.3 轨道交通投入运营后，形成了与地面公交不相关联的独立票务系统，影响了一体化交通的实施。现有的公交票价对常乘客和换乘没有优惠，也影响了公共交通的吸引力。

​原则

15.4 实现公益性和经营性的有机结合，体现经济性和通用性，充分考虑企业的合理收益、市民的承受能力方便换乘，减少乘客由于换乘而带来的额外支出。

目标

15.5 通过公交票价体系改革，增强公交吸引力，提高市民公交出行比重，促进公共交通发展。

15.6 充分利用定价机制，优化城市交通资源配置，引导公平竞争，促进和提高公共交通的运行效率。

行动

15.7 完善公交价格的形成机制，实行公开、透明的公众参与制度，保持票价的相对稳定。

15.8 逐步理顺公共汽电车、轨道交通、出租车、轮渡的票价结构，建立合理的公共交通票价体系及其比价关系。结合公交线路归并调整，优化组合，建立与线路相适应的票价结构；根据轨道线网的发展，完善现有轨道交通的票制结构和计价办法；出租车、租赁车、轮渡的票价要与客运结构相适应。

15.9 理顺公共交通基本票价，适时推行优惠票价，对常乘客、换乘和特殊群体实行优惠。

15.10 在公交各领域推广公交“一卡通”的使用范围。

15.11 引导企业完善职工交通费津贴制度，变现有的现金发放形式为公交本票或“一卡通”等形式。

15.12 建立公开的政府补偿机制，对运营企业承担社会职能的部​分给予一定的补贴。

依据

15.13 停车收费是调节停车设施供需关系的经济手段，也是实施交通需求管理的重要工具。优化收费结构和制定合理价格，有利于调节停车需求，引导车辆对道路的合理使用，同时为交通建设发展积累资金。

15.14 目前路内和路外停车收费比价不够合理，使得路内停车占用过多道路资源而影响交通;路外公共停车场利用率难以提高而导致停车库资源浪费。同时，由于多头管理，造成停车收费政策的不统一。

原则

15.15 根据不同交通区域、不同使用类型和不同停车时间，采用不同的停车收费政策，最大限度地优化配置停车资源;推行政府指导、市场运作的停车系统产业化，促进停车业良性循环发展。

目标

15.16 运用停车收费的杠杆作用，调节交通需求，保证停车系统规划的实施，推进停车产业发展。

行动

15.17 建立统一的停车管理机构，对停车经营实行统一管理，强化路内停车经营管理法规建设，为市场化运作提供良好环境。

15.18 全面分析各种停车资源的真实成本，形成合理的停车收费价格机制。

​15.19 制定不同区域的停车收费标准，拉开中央商务区、中心区、外围区和郊区的停车收费差距。

15.20 市中心区采用累进收费办法，提高路内停车点高峰时段的停车收费标准;充分利用现有停车场资源，鼓励配建场库向社会开放，适当降低其收费标准。

15.21 制定合理的“停车换乘”优惠收费标准，引导小汽车换乘公共交通，鼓励自行车与公共交通的转换。

15.22 加强对住宅区内停车的管理，制定合理的收费标准。

15.23 加快改进停车收费的技术手段，实行自动计时收费，在主要地区建立停车诱导系统。

15.24 逐步在停车收费中推行“一卡通”。

依据

15.25 拥挤道路收费是实施交通需求的有效手段，使更多的市民拥有小汽车成为可能。

15.26 目前中心区道路集中了全市三分之一的交通流量，高架道路经常出现拥堵。随着小汽车的增长，中心区道路拥堵问题将日趋严重。

15.27 为提高道路的畅通和促进公共交通的发展，采用经济手段和行政管理相结合的办法，调节车流的区域分布，改善拥挤道路的行车条件。

​原则

15.28 根据道路的拥挤程度决定收费的范围和费率。

目标

15.29 “十五”期间，经过综合评估，适时建设不停车道路电子收费系统，建立完善的收费管理机制。

行动

15.30 对中心区实行拥挤道路收费进行宣传。

15.31 在中心区拥挤区域建设不停车道路电子收费系统，调控中心区机动车流量。

15.32 在不停车道路电子收费系统全面实施之前，采取过渡措施，控制拥挤区域的机动车交通流量。 ​

交通环境是城市生态环境的重要组成部分。近年来，城市交通迅速发展而带来的环境污染日益严重。中心城部分地区机动车排放的氮氧化物达到中等污染水平，部分路段交通噪声大大超出控制标准，严重影响了城市的环境质量和市民的身体健康。为适应未来城市化和机动化进程加快的要求，必须加强交通环境管理。

依据

16.1 随着大气污染控制力度的加大和机动车保有量的快速增长，九十年代后期环境空气污染已由煤烟型污染向石油型和煤烟型的复合型污染转变。2000年中心城氮氧化物日平均浓度比1995年上升了23%，更为严重的是中心区主要干道的氮氧化物浓度超过国家标准2-5倍，机动车尾气污染成为影响城市大气环境质量的主要因素之一。

16.2 机动车排放标准过低是造成其污染排放严重的主要原因。虽然自1999年7月起，新出厂小汽车开始执行欧洲1号标准，但受新车替代速度的制约，总体排放仍处在国外八十年代初的水平；以柴油​车为主的重型货车和大客车氮氧化物排放量是轻型车的20-35倍，且颗粒物排放严重；几十万辆燃油助动车直接影响了上海的国际大都市形象和行人的身体健康。

原则

16.3 执行较严格的机动车排放标准，鼓励车辆更新；健全在用车检测和维修体系，有效降低单车排放浓度；实施区域交通流量控制，改善中心城环境空气质量。

目标

16.4 有效遏制机动车污染上升势头，2005年全市机动车氮氧化物排放总量比2000年削减40%以上，中心城空气质量明显改善，接近国家二级标准。到2020年，中心城空气质量全面达到国家二级标准。

行动

16.5 严格执行机动车排放标准。2003年所有新车执行欧洲II号标准，2010年新车排放标准与国际接轨。

16.6 严格禁止超标排放车辆上路行驶。全面实施在用车检测和维修计划，通过年检、路检等执法手段，促进在用车的维护保养和超标排放车辆的更新淘汰，降低在用车污染排放水平。

16.7 加快出租车和公交车的清洁能源替代，提高机动车污染排放检验和维修能力，使车辆排放达到环保标准。

16.8 采取优惠措施，鼓励车辆更新和清洁能源使用。严格按照国家规定，征收汽车尾气排污费。

16.9 依靠科技进步，开发超低排放车辆。

16.10 积极开展宣传教育活动，增强市民的环保意识和法制观念，鼓励市民使用清洁能源的交通工具。 ​

依据

16.11 随着大量工厂企业迁往郊区，环境噪声问题从工厂企业的固定噪声污染为主转化为道路交通的流动噪声污染为主。上海目前的昼间道路交通噪声为70.3-72.6分贝，夜间为65.4-67.1分贝，中心区绝大部分处于超标状态。

16.12 部分高架道路和轨道明珠线与两边建筑物的间距较近，由此产生的噪声问题十分严重。夜间运输加重了交通噪声对市民的影响。此外，铁路噪声、内河航运噪声等矛盾也十分突出。目前市民对噪声扰民的投诉量占总的环境保护方面投诉量的50%左右，其中交通噪声扰民投诉占20%以上。交通噪声污染已经成为不容忽视的环境问题。

16.13 目前，为控制和缓解交通噪声污染采取了一系列措施，如中心区实行机动车禁鸣，在部分高架道路和轨道明珠线上设置隔声屏障等。但是，由于受到技术、资金等因素的限制，现有隔声屏障大多未达到国家有关标准，降噪措施的效果尚不明显。

原则

16.14 以中心城为重点，标本兼治，严格执行国家标准，营造安静的居住环境。

目标

16.15 到2005年，中心城主要道路昼间交通噪声的达标率控制在80%以上，夜间噪声污染有所改善。到2020年，昼间交通噪声要求进一步下降，中心城基本达标；夜间达标率在80%以上，新建道路达标率在90%以上。

行动

16.16 逐年提高新车的噪声限值，出厂新车在现行标准声级限值​上降低3-5分贝。

16.17 开发、应用降噪新技术。结合城市主要干道建设，在高架道路、外环线、高速公路入城段试行吸声路面、吸声涂料等降噪措施，改造现有隔声屏障，以达到国家相应标准。进一步开发轨道减振、封闭型隔声屏障技术，成熟后逐渐推广。

16.18 进一步明确责任主体。在轨道交通和市政道路建设中，对交通噪声控制实行“谁实施，谁负责”的原则，进行治理。

16.19 科学组织交通。开辟载重车夜间专用道，把噪声局限在局部范围，并限制夜间车辆行驶时间和速度;中心城进一步强化机动车的禁鸣执法力度，逐步扩大禁鸣范围。

16.20 对于火车入城路段实施围墙吸声墙体封闭隔离、超长路轨、限制车速及禁止鸣笛等措施。

16.21 本市内河对挂浆机船实行全面禁航，其他船只市区航道全

面禁鸣。 ​

一体化交通战略的实施取决于合理的体制结构和有效的法律手段。

依据

17.1 目前，由于本市高效统一的交通管理体制和健全完善的交通法制尚未完全形成，有关职能部门缺少相互协调，部分交通建设项目缺乏统筹规划，降低了现有交通设施的利用效率，影响交通投资的综合效益。

原则

17.2 坚持统一领导和专业管理相结合，加快完善城市交通的地方法规和政府规章。

目标

17.3 建设协调、统一、有效的交通管理体制和法制环境，保证一体化交通战略目标的实现。

行动

17.4 设立由市领导担任组长，计划、规划、建设、运输、投资、管理等涉及城市交通的政府有关职能部门的领导组成的上海市交通领导小组，主要负责制定统一的交通规划和交通政策，协调重大交通项目的投资建设等，并推进《上海市城市交通白皮书》的组织实施。办​公室设在城市交通管理局，成员由有关管理部门选派。条件成熟后，成立上海市交通委员会。

17.5 进一步明确机动车停放车、交通枢纽和交通监测等交通管理薄弱环节的职能分工，加强交通综合管理。

17.6 根据建设一体化交通的目标，对现有交通法规进行梳理和完善，加强交通执法，提高交通管理的法治化水平。

17.7 在上海市交通领导小组的总体协调下，围绕《上海市城市交通白皮书》确定的目标与行动计划，分解任务，明确责任，严格考核，确保落实。

17.8 与全市国民经济和社会发展计划、城市总体规划的编制相适应，每隔5年滚动修编一次《上海市城市交通白皮书》，以适应城市交通快速发展的需要。